咨询式政府体制：政府有效回应的制度基础
——以香港特区政府为例

赵 晗

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连116023)

咨询式政府体制：政府有效回应的制度基础
——以香港特区政府为例

赵 晗

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连116023)

为了保证香港经济和社会更好的发展，提高治理效果，香港特区政府在原有的管理基础上，顺应行政民主化的潮流，结合香港民主政治的发展，不断进行行政民主化的改革和创新，并推出了有效回应政策。而政府有效回应社会公众也已成为香港政府的基本价值追求，香港的高效管理和有效治理正是建立在这种有效回应的咨询型政府体制上的。这一制度对中国政府正在进行的服务型政府建设具有一定的启发和借鉴意义。

咨询体制;民意表达;有效回应;行政民主化;服务型政府

过去几年，香港特别行政区政府推出了多项重要政策，但仍然面对不少挑战。特区政府在深入研究的基础上，以香港整体的长远利益为依归，制定政策，以回应市民需求。

香港特区政府在制定重大决策之前要进行相关的咨询，尤其对于涉及香港任何一级政府、任何一个部门的相关管理事项的决策都要向社会公众进行咨询，而正是这种独特的咨询体制，成为香港政府有效治理的制度基础。

一、香港咨询体制的源起和发展

香港咨询式政府体制是指政府在作出重要决定之前，要征求各方面直至公众的意见，具体来说，就是香港特区政府的重大决策都要经过咨询环节。一般情况是香港特区政府在某一项政策计划经过初步商议后，便向有关区议会、政府部门、咨询委员会、商会、社会福利等机构及公众征询意见。然后，再由行政局根据征询的意见对计划进行增删和调整，并呈交立法会，立法会并不将其立即投入讨论和表决程序，而是要进行再咨询，同时其非官守议员会接见有关方面的代表，听取意见，并与相关官守议员讨论，最后才确定为议案进行讨论。

香港的咨询式政府体制始建于港英政府管理时期。香港回归之前，港英政府是秉承英国政府的意志对香港实施管治的。在港英政府对香港实施管治早期，比较重视全面贯彻英国政府的政策，没有真正的政治民主可言。但在第二次世界大战之后，尤其是20世纪五六十年代，香港经济起飞以后，随着香港市民的民主意识和政治参与意识的增强，港英政府开始越来越重视根据香政社会的发展而进行有效的管治。而要使港府的政策适应香港社会的要求，提高管治的效能，就必须反映香港社会的民间要求，为此，港英政府建立和推进了决策咨询体系的建设，逐渐形成了一套全面的决策咨询制度［1］。

具体来讲，港英政府在自己的政策形成过程中，建立了一套有效通过精英来征询民意的机制，从而使政府决策能够尽可能地反映民意，形成了所谓的“咨询性民主”。因为这种咨询不是临时性的，而是一种制度性的安排，是港英政府运作中的一个制度化环节，所以，港英政府被称之为“咨询政府”。为了保证咨询的正常进行，使之走向常规化，使政府能够定期获得民意信息并将其作为决策的基础，港英政府中几乎所有的部门都设立了咨询组织。

香港回归后，特区政府在原有的基础上，继续强化和完善了咨询体制，具体体现为咨询制度不仅在决策科学化方面发挥了日益重要的作用，而且在推进行政民主化、公开化方面也扮演着重要角色。香港回归之后咨询的事务不仅仅限制在重大社会政策的制定上，在涉及所有香港市民利益的公共管理事务上，政府部门都要展开咨询。如果说港英政府期间的咨询更多地是吸纳社会精英来参与公共政策的制定，以换取他们的政治支持，过于倾向于精英的利益而忽视了大众的利益的话，那么香港回归后，特区的领导者为了保证香港经济和社会更好的发展，提高治理效果，更加顺应行政民主化的潮流，不断进行行政民主化的改革和创新。咨询体制除了社会精英的参与外，还要更多地倾听来自普通民众的意愿和诉求，以制定和推进更有效的回应政策，使政府赢得民众的广泛支持。

二、香港咨询体制的架构和运作方式

香港咨询体制的运作载体是香港各级部门的咨询委员会。所谓咨询委员会是就具体政策的制定和实施向政府提供意见的组织，1962年香港各类咨询组织共有67个，近40年来随着香港社会经济的迅速发展，政府机构日趋庞大复杂，政府内部的各种咨询委员会也相应地大幅增加，现已达到450个左右。这些形形色色的咨询委员会，根据其建立的主观动因和目的，大致分为七个类别［2］：一是对于某些专业性较强的领域，政府必须听取有关专家的意见才能实行有效管理而设立的咨询委员会。如文物咨询委员会、保护稀有动植物咨询委员会、外汇基金咨询委员会等。二是对于某些有争议的敏感性问题，政府必须采取决策但又避免正面承担政治责任而设立的咨询委员会。如公务员薪俸及服务条件常务委员会、补助学校公积金管理委员会、中文课本委员会等。三是对于某些代行行政机构有关职能的组织或志愿团体，政府必须给予其一定决策性发言权而成立的咨询委员会。如社会福利咨询委员会、教育咨询委员会等。四是某些政府部门相对应的范围领域，政府为了搜集和了解民意作为决策的基础而成立的咨询委员会。如环境污染问题委员会。五是与市民生活息息相关并容易产生不满的问题，政府为了安慰市民，让市民有谈论、申诉和发泄怨怒的渠道而成立的咨询委员会。如消费者委员会、法律援助委员会、投诉事宜监察委员会等。六是政府为了让其负责执行某种事务或为处理某一特别问题而设立的委员会。如禁毒常务委员会、华人永远坟场管理委员会等。七是当政府遇到必须马上表示关注但又不能立即予以解决的问题时，为了向公众表明政府对这些问题是关心的而设立的委员会。

咨询委员会成员中，既有社会人士，也有政府官员。目前，约有5 500名社会人士获得委任，这些委员的工作是义务性质，一般不纳入政府建制，任期为2年。这些社会人士来自香港的各个阶层、各个不同行业，有广泛的代表性，既可增强市民对公共事务的参与，又发挥着共识作用。

从咨询机构的组织性质来看，香港除了众多的官方咨询委员会，还有大量的非官方咨询机构。近年来，由于社会事务的复杂化程度提高，香港官方和非官方的咨询机构开始进行密切合作，形成了庞大的、遍及各行各业的咨询网络，为香港政府和市民提供咨询服务。

从咨询委员会的运作过程来看，存在两种不同的机制：一是范围较小的咨询委员会，它主要是针对专业化较强的业务向专家和专业人士进行咨询，体现的是一种决策民主化、科学化的制度安排;二是面向全体市民的公开咨询，体现的是一种典型的行政民主化和行政公开化的制度安排。香港回归以后，特区政府各咨询委员会还采取了许多新措施来增强咨询的有效性，包括政府咨询委员会会议后发放新闻稿、召开新闻发布会，甚至开放会议让民众参与、监督。此外，香港政府大力推进电子政务建设，把各咨询委员会成员的名单存入互联网内，以方便市民查阅，使普通市民能够更深入地认识他们所参与的政务工作，以加强运作的透明度。市民可以通过互联网和其他媒体方便地获取政府的咨询文件，市民的意见和诉求也可通过多种途径反馈给政府各部门。政府在收集、分析、整合各阶层意见之后，正式提出政策或改革方案，交由立法会批准后，在《政府宪报》、《政府法例》和各种大众媒体上刊出。

总之，香港咨询体制的运作体现为下述特征：价值取向的民主化，运行制度的法制化、常规化，运作过程的公开化、务实化，咨询结果的真实化，载体渠道的多样化，咨询的主动化。

三、香港咨询体制的作用和意义

咨询民意是政府有效回应社会需要，制定合理政策，更好地推行社会治理的基础。具体来看，咨询式体制的作用和意义反映在以下几个方面：

第一，建立共识，提高政府治理的合法性基础。“共识”一词来自英语的consensus，解释为一致同意多数人的意见或舆论。可以说，建立咨询式政府是香港特区政府对“共治”的实际应用。“共治”是指共同的而非单方面的治理，是使政府的许多决策建立在符合民主规范的基础之上，提高了决策的科学性、正确性和有效性。

香港咨询式政府体制的建立是香港特区政府从香港的历史条件和实际情况出发，为香港寻找和设计的一种“共识政治”的管理模式。这样一种制度化的政府决策机制不仅提高了香港特区政府政策合理化的水平，也提升了管治的效能，而且从一个特定的角度为香港特区政府构建了一定的民意基础，获得了香港市民的认可和支持。

第二，提高了政府管理的公开性和透明性，有利于树立开明政府的形象。这种咨询制度集中了香港各方面的专业人才和代表，在一定程度上满足了一批专业人士参政议政的要求，也使各阶层的社会力量有发表自己言论和争取自己利益的机会和可能，便于政府与民众的沟通交流，使政府与民众比较容易在某些问题上达成共识，使政府的管理获得更多的群众支持。

第三，提高了政府管理的科学性和前瞻性。通过咨询制度，政府可以较多地了解社会反应，听取专家及有关利益团体的意见，使政府能够迅速得到最合理的意见和前瞻性的研究，以作为政府决策的基础，便于制定社会能够接受的政策。

第四，提高政府管理的协调性和有效性。由于政府可以安排多个有关部门的官员在同一咨询机构共同议事，因此可以对一些涉及多个行政部门的事务起横向协调的作用。同时，这些咨询机构可以使政府对社会的意向有更敏锐的反应，发现各种社会矛盾、问题，帮助政府及时制定或修改相关的法律政策，及时协调各方面的利益，以适应政治、经济形势的新发展、新要求，使政府提前化解许多潜在的冲突，达到政治安定和社会稳定。

第五，增强政府的回应性。为了更好地服务市民，特区政府在回归后继续推进公共部门的改革，特别是强化咨询制度作为更好服务的基础，提出了政府管理工作和公务员行为的准则：量入为出、有效管理、培养服务精神、向市民交代(回应)。香港公共部门改革的宗旨、政府行政管理的准则和行政长官的施政理念不仅体现了服务市民、以市民为本的精神，而且最后归结到“向市民交代(回应)”的高度［3］。根据民意进行治理是现代政府获得合法性的前提，政府的有效回应建立在充分咨询的基础上，即民众的意见表达和诉求是政府回应的逻辑起点和核心环节，以民意为基础的现代政治和公共治理必然要求政府对公众的需求和提出的问题作出积极敏感的反应和回复。香港特区政府把咨询体制不仅视为向市民提供更好服务的手段，而且视为向市民作出更好回应的落脚点和归宿。

目前，中国以服务型政府作为公共管理改革的目标，而如何提供良好的服务，需要有效的制度支撑，其中充分的民意表达机制和建立在其基础上的有效政府回应是服务型政府的应有内涵。因此，重塑民意表达机制、增强政府回应能力、增进政府治理效果，香港的咨询式体制或许能为我们提供一些有益的启示，即以公众的需求和意见为中心来制定公共服务政策，提供服务方式，并对公众提出的意见和问题作出负责任的回应。

［1］周平．香港政治发展：1980—2004［M］．北京：中国社会科学出版社，2006：47．

［2］刘曼容．港英政治制度与香港社会变迁［M］．广州：广东人民出版社，2009：254．

［3］汪永成．双重转型：九七以来香港的行政改革与发展［M］．北京：社会科学文献出版社，2002：296．

D676．58

A

1007-4937(2011)05-0038-03

2011-07-06

赵晗(1973-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，讲师，博士研究生，从事公共管理和中国政府与政治研究。

〔责任编辑：王雅莉〕