基层自治：纵向分权和多元治理
——基于地方治理的分析框架

殷昭举

(武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)

引言

基层自治的理念及制度创设在我国由来已久。早在建国之初， 1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》便规定： “居民委员会是群众自治性的居民自治组织。”此后， 1982年宪法规定： “城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1987年11月14日全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》， 1998年11月4日经九届全国人大常委会审议修改， 新的村民委员会组织法通过并施行， 意味着我国的农村基层自治初步形成了一套制度化的运作模式。在城镇， 群众性自治组织是居民委员会。1999年， 民政部在总结社区建设等的经验基础之上， 制定了《全国社区建设试验区工作试验方案》， 该方案的实施， 对我国的居民委员会展开工作， 打下了良好的制度基础。

然而， 长期以来我国基层自治是以中央集权与基层自治辨证互动为理论分析框架的， 这种中央集权与基层自治的辨证互动认为， 无产阶级专政应该是中央集权和基层自治相结合的政治结构。社会主义国家在管理体制上坚持中央集中统一领导， 不仅有利于发展社会化的大生产， 加强全国人民的经济、 文化联系和政治上的团结， 防止帝国主义的侵略颠覆活动， 而且是同生产资料公有制和在此基础上实现有计划的商品经济相适应的。但是， 这种中央集中统一领导， 并不意味着否定地方的积极性。……