河南省农村饮水安全问题与对策研究

余国忠，赵承美，郜 慧

(信阳师范学院城市与环境科学学院，河南信阳 464000)

河南省是全国人口大省，也是全国重要的粮食产区，“三农”问题突出。解决农村饮水难、人畜饮水安全成为解决河南“三农”问题、促进农村经济发展、建设和谐社会以及生态文明的重要举措。在胜利解决全省260万农民的饮水困难之后，近2 000万农村居民的饮水安全问题成为全省工作重点，计划用10～15年时间使农民群众喝上“放心水”，2004年底，河南省在周口试点开始了农村安全饮水工作，2005年3月正式启动农村饮水安全建设。

河南省农村安全饮水工作已进行了6年，初步解决了1 200余万农村人口的饮水安全问题。但是，囿于自然条件、经济社会发展水平等因素，全省仍有相当数量农村人口饮水不安全，由于经济、技术、管理、机制、工作进程紧张等，使已完成工程可能还存在事实上的供水与标准要求有差距等问题，因而，在2010年度的河南省政府决策招标课题中，仍然将加快解决农村人畜饮水安全问题列入，从侧面反映了河南省农村安全饮水仍不能掉以轻心。基于此背景，本研究在河南省政府决策招标课题资助下，根据我国现行农村饮用水安全卫生评价指标体系，通过回顾河南农村饮水安全工作进程，进行随机抽样调查，研究该省农村饮水安全面临的主要问题，并提出相应的对策。

1 现行农村饮用水安全评价指标体系

我国现行《生活饮用水卫生标准》(GB 5749－2006)于2007年7月1日起实施，是在1985年发布的《生活饮用水卫生标准》(GB 5749－85)基础上修订的，水质指标由35项提高到106项。GB 5749－2006为我国城镇和农村统一的饮用水卫生标准，体现了统筹城乡发展、城乡一体化的战略要求。

实际上，考虑到我国农村地区的特殊性，国家对农村地区是区分情况逐步推行GB 5749－2006，所以，很多地方政府目前执行的农村饮用水安全卫生评价指标体系是以《农村实施＜生活饮用水卫生标准＞准则》为基点的，即符合《农村实施＜生活饮用水卫生标准＞准则》要求的为基本安全。低于《农村实施＜生活饮用水卫生标准＞准则》要求的为不安全，符合国家《生活饮用水卫生标准》要求的为安全，这是指饮水的水质安全方面。此外，还有水量、方便程度和保证率等，一共4项指标。更概括地说，农村安全饮水实质上涉及水源保证和水质安全两个方面，水源保证包括水量保证、方便程度保证及保证率保证，解决农村安全饮水就是要做到水源、水质双保障。水源保障与水质保障均受制于地方的水文地质因素，可通过水利、引水、净水等工程或移民等措施解决。目前，我国对于农村饮用水不安全主要从氟超标、砷等重金属超标、苦咸水、污染水等几个方面来判断。因此，根据GB 5749－2006和我国农村发展现状，彻底解决我国农村饮水安全问题依然需要一段时间。

2 河南省农村饮水安全建设进展概况

2004年以前，河南省基本解决了农村地区饮水不足问题，2004年底，河南省在周口开始了全省农村安全饮水试点工作。2005年3月17日，在周口召开现场会，正式启动农村饮水安全建设，3月31日发布《河南省人民政府办公厅关于转发省水利厅等部门解决淮河海河流域污染较重地区农村饮水安全问题规划方案的通知》(豫政办〔2005〕28号)，8月，水利厅出台《关于加强农村饮水安全工程建设管理工作的意见》，河南省出台《河南省农村饮水安全专项补助资金管理办法》(豫财办农［2005］40号)，10月编制了《河南省农村饮水安全“十一五”规划》，“十一五”期间解决农村饮水不安全人口1 220万，剩余的到2020年解决，后来根据中央要求，提前到2013年解决全省的农村饮水安全问题。2007年9月5日，省政府办公厅发布《2007年河南省农村饮水安全工作实施方案》，11月5日，省发改委、水利厅、卫生厅联合发布《河南省农村饮水安全项目建设管理办法实施细则》;2008年9月8日，大河网发文《省水利厅:通过大讨论活动推进农村饮水安全》指出，2005—2007年，已有499万村民用上了干净卫生的“安全水”;2008年解决了266万农村人口的饮水安全问题;2009年12月15日，中央政府门户网站(www.gov.cn)发文《河南省超额完成农村饮水安全工程建设年度目标》，当年建成各类农村饮水安全工程1 305处，使313万农村居民提前吃上了“安全水”，“放心水”。应该说到2010年底，河南省超额完成了“十一五”农村1 220万人口饮水安全任务，在一定程度上改变了全省农村地区饮水安全形势，为2013年彻底完成任务铺平了道路。

3 河南省农村饮用水安全现状

3.1 抽样调查与结果

为了解河南省农村安全饮水状况，2009年1月—2011年3月间，我们选取与农村饮用水相关的污染源及其管理、水传疾病及饮用水生产与管理、水环境保护政策宣传与管理以及经济发展水平等27项指标，随机选择238名学生，组织了“河南省农村饮用水安全现状”问卷调查活动，涉及全省18个市、89个县(区)、236个乡(镇)，覆盖县(区)超过50%、乡(镇)超过12%。本研究仅选取与饮水安全直接相关的几项指标，调查结果列于表1，调查的总体结果已另文发表在《河北农业科学》2011年第1期。

从表1看，随机抽取的乡(镇)饮水水源类型多，相当部分水源地周围存在污染源，具备比较完全的净水工艺流程的饮水工程数量偏低，净水工艺运行及水质监测能力缺口大，饮水消毒状况堪忧。因此，可以认为目前河南省农村安全饮水仍存在较多的安全隐患。对表1显示的状况必须正视，应客观、正确地分析其原因，采取科学的对策进行处理。

3.2 河南省农村饮水安全存在的主要问题

3.2.1 农村饮水安全的水文地质条件。河南省位于我国地貌第二阶梯和第三阶梯的过渡地带，西部太行山、崤山、熊耳山、外方山、伏牛山属于第二阶梯，海拔高、起伏大，东部黄淮海冲积平原、南阳盆地及其以东的山地丘陵属于第三阶梯，地势低平;中山、低山、丘陵、平原自西向东依次过渡，山脉、丘陵(石质丘陵、黄土丘陵)、平原、盆地等地貌类型多样，丘陵多与山地相伴分布，石质丘陵是低山长期风化剥蚀而成，黄土丘陵为黄土高原经流水侵蚀形成。平原、丘陵、盆地是河南省重要的农业生产区，绝大部分农村人口分布于此。据报道，河南省农村饮水不安全主要缘于水文地质的氟、盐、砷、碘等以及由人类活动引发的污染物质进入水体造成，其中一些传统的地方病如地氟病、地砷病、食管癌、地方性甲状腺肿、克山病、大骨节病等高发区以及一些地方水源中铁、锰超标是由于区域或地方地质、地貌、气候、水文、生物等影响下的元素地球化学和生物地球化学因素造成，前者如太行山、伏牛山、大别山区山间盆地，山麓及山前洪积平原，河流及南阳盆地等地居民的地氟病，黄淮海冲积平原上居民的地氟病、地砷病，后者如太行山地区以林州为代表的由饮水源中亚硝酸盐含量高造成的食管癌高发，还有一些地方水中缺碘引起的地方性甲状腺肿等。对于饮水形成的甲状腺肿，可以通过食盐中加碘解决，造成地氟病、地砷病等饮水中氟、砷或其他重金属浓度的控制则不那么简单，必须通过净水工艺［1］或改变水源解决。

表1 河南省农村饮用水安全现状随机抽样调查与结果统计Tab.1 Results of the random sampling investigation on drinking water safety in the countryside of Henan Province

3.2.2 人类造成地表与地下饮用水源污染及其引发的矛盾。人类生产、生活排放污染物是形成地表及地下饮用水源污染的最重要因素，由于污染物质及其衍生物质种类多、来源复杂且存在地区差异，因而，饮用水源被污染后的表现林林总总，如可分别表现为富营养化、重金属、有机物、放射性、病原微生物、酸碱度变化等单一性的污染特征，也可表现为几种污染特征的组合等。例如，河南黄淮海平原地区是我国重要的农业区，人口密集，工业具备一定的规模，又处于该省地势较低处，地下水资源丰富、地下水位及利用程度均较高，所以该区域大河沿河区域地表水及地下水呈现程度不一的污染，且污染类型复杂，危害大，如周口沈丘县发生的癌症村现象，另外，集镇、矿业地、垃圾堆放地附近水污染普遍严重。对于人为引起的水源水体污染，需要采取水源水体污染防治措施与强化自来水厂净水工艺措施来共同保障饮水的安全性，有些地方甚至不得不改变水源地。对于已被污染的水源水，目前的水源水体污染防治措施与强化自来水厂净水工艺措施虽然能够取得一定成效，但仍不能完全消除饮水的安全隐患［2］，而且水污染防治需要一定的人、财、物投入。河南农村地区经济大多欠发达，基础设施长期薄弱，政府只是近2年来才开始大规模投入农村基础设施建设。可想而知，要在广大的河南农村消除人为因素引起的饮水污染，真正实现全面的“安全”、“放心”饮水，需要付出艰巨的努力［3］。

3.2.3 饮水供水方式及其问题。从目前农村饮水供给方式也可窥见河南省农村饮水问题一斑。农村地区有集中式供水、分散式供水两种基本类型，此外，还有较少量的人力、畜力取水。集中式供水一般指以自来水形式供水，包括自来水厂集中供水以及直接将水源水抽到水塔或高位水箱(水池)不处理或经过简单的处理后进行的集中供水等具体形式;分散式供水指以机井、压把井等水井的形式供水。抛开水量不论，无论哪种供水方式，饮水安全的影响因素一个是水源水质，另一个是对供水设施的运行管理与维护。2004年以来，河南农村饮水集中式供水比重提升，主要集中于乡镇所在地、大的聚落地(如集镇、新农村)、工矿业所在地及自来水管网能够覆盖的乡村等，并且形成了一套政府资助的供水设施建设、运行管理、人员培训的规则与方法［4－5］，而分散的农户及一部分乡镇居民仍采用分散供水，如果水源水质比较差的话，除了一些经济条件较好、有较好处理工艺及运行管理措施的自来水厂的农村地区有较安全的饮水以外，其他地方由于经济仍较落后，饮水技术及管理人员长期匮乏，基本没有水质检测手段，已建成的集中式供水设施要么简陋，不符合标准要求，要么建成后不能按要求正常运行，因而难以稳定地保障水质。

3.2.4 安全饮水工程管理体制、机制及其与农村管理现状的矛盾。河南省各级政府根据中央政策，结合地方实际，针对农村饮水安全工程建设与运行管理，在2005年就建立了诸如租赁承包、村委会管理、乡镇水利站直接管理、供水协会管理、公司化管理、群众轮管、“拍卖”经营权、股份制经营、“业主负责制”等9种管理体制和运行机制，来保障农村饮水安全［6］。河南是农业大省，“三农”问题一直比较突出。农村实行联产承包责任制以来特别是农村实行各种税费减免及粮食生产补贴政策以后，农民负担减轻，促进河南农村经济进步的同时，农民的集体意识却削弱了，尽管实施了村民自治制度，但农村的民主管理实事上仍存在诸多问题，如村干部选举中的贿选，家族势力、宗派势力、山头主义，乡镇及村组干部有章不遵、有规不依、违法操作、假公济私、打击报复等现象在农村地区一些地方普遍存在，加上很多农民落后的法制意识、功利观念与道德水准等因素，形成农村管理缺位与错位，造成相当部分农民对集体特别是集体的公益事业漠不关心。中央政府在投资建设农村安全饮水工程时，强制要求地方政府做必要的资金配套与工程进度时间限制，对不同地方的经济社会发展实际差异顾及不足等状况必然影响到农村地区饮水工程的建设与运行管理质量，一部分已运行的农村饮水安全工程设施简陋、缺乏必要的处理工艺难以避免(从表1中可以窥见一斑)，甚至出现部分已上马工程的报废重建现象。另外，一些地方官员借机假公济私，搞人情工程、面子工程，使真正需要解决安全饮水的一些村庄受到不同程度的影响。因此，通过改水、治水，河南可能在减轻饮水中的氟、砷或其他污染物质的危害方面取得了一定成绩，但整体上看，农村饮水还谈不上满足GB 5749—2006的要求，特别是在金融危机、物价上涨、政府对饮水工程建设补贴难以及时足额到位、农民增收下滑的形势下，更应高度关注农村饮水工程建设和运行管理的质量。

4 解决河南农村安全饮水问题的对策

农村饮水安全是新农村建设的重要内容，是统筹城乡发展、建设社会主义和谐社会的重大方略之一，各级政府责无旁贷。由于自然、历史、社会现实的一些因素，河南农村饮水安全还存在一些矛盾和问题，但距离2013年已经不远了，河南省各级政府必须正视现实，认真总结农村安全饮水工作经验，采取更加有力的措施，加快解决河南农村饮水安全问题。为此，提出以下对策。

(1)提高认识，加强领导和组织管理。饮水供给是公益事业，民生大计，农村饮水安全与城市饮水安全同等重要，保障饮水安全是各级政府应尽职责。加强各级政府对饮水安全工作的领导，明确饮水工作的政府投入为主，完善投入机制，切实保障饮水安全工程对人力、物力、财力的需要;强化责任及责任追索制度，确保饮水安全工程建设质量及运行管理的制度性、规范性。乡镇党委、政府应切实加强对村、组农民委员会的组织建设和民主化制度建设及实施的领导，国家权力、司法机关应加强对农民群众正当利益的保护力度，切实保障国家赋予农民群众的各项权利。在农村应通过法定程序和民主程序，阳光运作饮水工程建设与运行管理的招投标工作，建立相应的民选组织，依法依规监督工程实施，将监督结果定期向全体农民通报。

(2)统筹规划，因地制宜，逐步优化供水方式。饮水工程建设投资大，技术要求高，效益及时，影响长远，县、乡(镇)政府必须从统筹城乡发展出发，结合城乡发展规划和新农村建设规划，统筹规划与计划农村饮水安全工程建设与管理。农村饮水安全的首要条件就是利用和保护好饮用水水源，在饮水工程没有建设之前，就应该先摸清饮水水源情况，做好饮水水源地的保护规划，并严格规划实施的保障措施。统筹规划中要注意贯彻因地制宜，根据农村自然条件、社会发展状况确定饮水安全工程实施的轻重缓急、供水方式与管理方式，不要搞一刀切。对于水源及经济条件较好、人口较集中的地方，宜规划建设自来水厂;对水源水质不达标且通过常规净水工艺处理也无法保证饮用水质的已有饮水工程须更换水源或就近与其他自来水厂衔接;对人口少而又无法实现衔接的村落实施整体搬迁;对已有饮水工程但缺乏必要水处理设施或设施不完备的，要配套完善处理设施;对分散给水的，要区分水源水质做必要的风险预防方案。

(3)理顺体制，规范制度，形成高效管理机制。公共服务由城市向农村延伸、城乡一体化、城乡公民享有同等的公共服务、生活尊严是我国社会发展趋势。随着新农村建设的稳步推进，城市先进的饮水工程建设与管理体制与机制必然向农村地区转移，具备妥善净水工艺流程、安全程度高的集中式供水成为必然趋势，这意味着河南农村饮水安全工作过去应时之需建立的管理体制和机制有些已不能适应社会发展的需要了，必须进行稳妥、有序的清理;探索组建乡(镇)供水公司或城市自来水公司辖管模式，在保障饮用水供给公益性的前提下，逐步建立公司经营管理乡(镇)饮水工程的建设与管理体制;完善、规范农村饮水工程运行管理制度，如水源保护、水质化验、工程设备操作与定期维修、人员上岗技术培训及岗位职责、水费收取及运行维护资金使用管理、安全管理、事故责任追究、政府补贴和农村饮水水务管理公开等制度;建立公众参与机制，保障每一位公民的参与权、知情权、发言权、监督权;依法依规进行农村安全饮水工程建设与运行管理的监理、审计，严厉打击违法违规行为，确保安全饮水工程的运行。

(4)加强饮水安全宣传，唤起广大群众的责任意识。安全饮水工程具有公益性，关系到每一个农民的身体健康和家庭幸福，代表人民利益、执政为民的政府有责任、有义务将饮水安全健康知识及党和国家的相关方针政策宣传到每一个农户家庭，使每一个人都认识到饮水安全与自身利益休戚相关，从而自觉地参与到保护水源、维护饮水安全、保护环境的行动中。政府应在农村安全饮水设施开工建设之前，就向当地的百姓发布信息，要求百姓参与工程质量的监督;应将关于饮用水源保护、饮水工程设施保护、饮水安全知识以及相应的公民权利、责任和义务等制成小册子，免费发给每户家庭;利用报纸、广播、地方电视台等媒体以及制作展板方式在地球日、水日、环境日等重要日期大力宣传饮水安全知识、国家饮水工程建设与管理法律法规以及公民对应的权利、责任和义务;在县、乡(镇)卫生院和村卫生所(室)设置饮水安全宣传画报，同时号召乡(镇)村医生加入到饮水安全义务宣传教育的行列中来，乡(镇)村医院应建立所服务区域的有关人畜水传疾病的档案材料并进行妥善保管;利用小学、初中的课外活动时间，要求教师经常组织学生开展环境保护、饮食卫生、公民的责任和义务等方面的宣传和教育，使公民在孩童时期就形成较好的饮水安全、环境保护及公民的权利和责任意识;组织自愿者给予必要的培训，然后分散到乡(镇)村进行宣传;强化农村饮水生产、设施维护及管理人员的宣传责任和义务，要求他们利用各种可能的场合和机会向用户做好饮水安全宣传工作。

［1］姚娟娟，高乃云，夏圣骥，等.饮用水除砷技术研究新进展［J］.工业用水与废水，2007，38(4):1－5.

［2］王占生，刘文君.微污染水源饮用水处理［M］.北京:中国建筑工业出版社，1999.

［3］大河网讯.河南一“农村饮水安全工程”名不副实［EB/OL］.(2009－02 －02)［2010 －12 －14］.http://news.163.com/09/0202/16/515LMEHQ0001124J.html.

［4］河南省南阳市方城县农村饮水安全现状调查报告［EB/OL］.(2010－05－10)［2010－12－26］.http://www.whdpc.gov.cn/dispxxnr.asp?id=287902.

［5］黄伟，崔开伟，王涛.浅析罗山县农村饮水安全工程的建管模式［J］.河南水利与南水北调，2008(10):34.

［6］史和平.河南建立多种管理体制和运行机制 保障农村饮水安全［EB/OL］.(2005－09－05)［2010－11－05］.http://www.ha.xinhuanet.com/xhzt/2005 － 09/05/content_5053716.htm.