协商民主必须以选举民主为基础

黄 列

协商民主必须以选举民主为基础

黄 列

多年前，当西方兴起协商民主理论时，着实使我们的一些学者颇为激动。有人说，西方以选举为基础的代议制民主缺陷多多，所以连西方的理论界都不得不深刻反思了；还有人说，西方的选举民主走不通，还不是走到我们政治协商的路上来了吗?中国在1949年就实施人民政协的协商民主了，西方国家到现在还处于理论探讨阶段；更有一些学者认为，中国是一个多民族、多党派、地域广区域差异大的国家，社会整合能力弱，竞争性的选举民主容易造成社会动荡，而协商民主有利于构建和谐社会，因此我国应该以协商民主为重点发展社会主义民主政治。

诚然，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，已经成为我国社会主义民主的两种重要形式。我们姑且把这两种形式称之为选举民主 （或票决民主）和协商民主。这两种民主形式究竟是一个什么样的关系，是不是可以以协商民主为主发展社会主义民主政治？中国的政治改革能否超越以代议制为基础的选举民主制度，而建立起所谓更符合国情的协商民主制度？

协商民主须以选举民主为基础

以选举为基础的代议制民主是在自然法、社会契约和天赋人权等原则基础上建立起来的，在长期实践过程中其内容形式都得到了不断的丰富和完善。如两次世界大战后，违宪审查制度和国际人权保障制度的建立和发展在很大程度上纠正了选举民主容易出现的多数人暴政这一弊端；上世纪六七十年代后人们对权利、公正、正义和政治自由主义等进行反思，提出了一系列新民主理论，如：参与式民主理论、自由民主理论等。协商性民主制就是在这一背景下产生的，它的许多优势已为众多理论家所阐述，博曼、罗尔斯、哈贝马斯等对协商民主都有精辟论述。如：协商民主弥补了 “立法或决策一般由权力机构 （政府、议会或其他公共机构）行使，普通民众只是投票选举时才能体现其主人翁地位”的代议制民主缺陷或尴尬，让民众真正参与决策和治理的全过程。自上世纪80年代以来西方协商民主在理论和实践层面都得到了较大发展，它与代议制民主一起已经成为现代民主政治的两大支柱。可见，以选举为基础产生民意代表进行决策和治理是选举民主 （代议制民主）的重要特征，公众通过协商直接参与决策和治理全过程是协商民主 （参与式民主）的重要特征，它们是民主制度发展到不同阶段的两种不同形式。可见，西方协商民主是在选举民主的基础上产生的，它不是选举民主的替代，而是对选举民主的补充，是代议制民主的完善。

正因为如此，许多西方学者无法理解在一个选举民主制度不健全的社会能够较好地实施协商民主，他们觉得协商民主必须以选举民主为基础。在我国，民主化历程有自身的特殊性。我国的传统文化对协商比较认同，而且新中国建立之初我们在发展选举民主时就着力推行协商民主，人民政协的政治协商就是典型的协商民主模式，它比人民代表大会制度的建立还要早。周恩来总理就曾说过：新民主主义的议事精神不在于最后的表决，而在于事前的协商和充分的讨论。如此说来，似乎我国的选举民主是以协商民主为基础的，而不是如西方学者所持有的相反的观点。

那么选举民主和协商民主究竟是一个什么样的关系，究竟是以选举民主为基础发展协商民主，还是以协商民主为基础发展选举民主？我们只要了解下面两个基本事实就能一目了然了。

首先，协商不等于决策。在代议民主制度下，公众协商的意见只能作为公共决策或政府行政的参考依据，公共机构不可能采纳所有协商方的意见，最终还是投票或选举起决定性作用。因此没有选举民主，那协商可能演变成一种你来我往、议而不决的表演游戏。事实上，一些个人主义、功利主义者也可能借用政治协商结果的不确定性把协商变成一种拖延战术，这对于追求效率的发展中国家来说是不能接受的，这时我们必须运用 “多数决原则”、 “民主集中制”等权威性程序 （包括票决方式）快刀斩乱麻作出决断。所以人们不能把协商民主作为对选举民主的颠覆，也不能把它当作根治 “多元社会病”的唯一秘方，在我国以选举民主为主的人民代表大会制度仍然是民主政治的根本制度。人民政协创建之初虽然以协商民主的方式确定了成立新中国等重大决策，但那时它是代行了全国人大的职权，并不是说我们现在的政协机构具有议会的功能。

其次，协商的效果取决于选举民主的健康发展。一个完全意义上的选举是 “普遍、平等、直接、无记名投票” （列宁语），在这样的选举民主制度下，民选的政府不太可能过多地背离民意去作出决策。否则，他将面临下次被民众选票抛弃的危险。如果代议制民主不健全、不完善，领导者的决策就难以受民意的制约，也无须承担责任，那么政府或公共机构采纳不采纳协商者的意见就无所谓了。可见，协商民主如果没有健康的选举民主作基础，就很有可能流于形式。

因此，协商民主是否能对政府产生实质性影响，最终是要通过代议制起作用的。在我国，协商的意见能不能发挥作用有时候还是领导意志说了算，这正好说明了协商民主是否有效，还有待于选举民主的进一步完善和发展。那种认为我国可以超越选举民主，而以协商民主为主来发展社会主义民主政治的观点显然是错误的。

当然，就象对选举民主一样，中外学者对协商民主的批评从来都是不绝于耳。批评意见主要涉及它的效率、效用和对代议制民主的冲击。但是协商民主还是以旺盛的生命力发展于当今世界，人民政协应该以创造、探索和实践中国式协商民主而感到自豪。

大力发展人民政协的协商民主制度

协商民主要以选举代议制民主为基础或条件,但并不是没有选举民主就完全不能有协商民主。即使在威权政府下，协商民主对改善决策和治理也能起到很好的作用。在我国，近年来协商民主在推动政治经济文化社会发展等方面的功效日臻完好。

以人民政协的协商民主为例，它起码具有下列一些优势或作用。第一，它能使政府的决策和治理更加科学合理，对提高执政党或政府的执政能力、行政能力或法治水平具有一定匡助作用。第二，它使执政党和政府的决策和治理更加民主，更加符合民意，从而提高了政府的合法性资本。第三，各届人士的充分协商有利于构建一个和谐的社会环境，有利于团结一切可以团结的力量，这是人民政协协商民主的最大功效之一。

协商民主在中国的兴起有它的社会政治发展逻辑。改革开放以来，随着市场经济体制的不断推进，思想观念、利益主体、社会结构等多元化趋势日益发展，各届群众越来越强烈地、自发地、自觉地开始维护自己的权利。权利保护的要求通过社会的、传媒的、司法的、政治参与的、甚至于街头抗争的各种途径表现出来，这就是协商民主在中国蓬勃发展的根本原因。

在我国协商民主主要在人民政协、基层公共机构以及民间自治组织等领域实行，不会影响到中央政权的稳定，它总体上是一种政治体制内 （政策法律秩序范围内）的民主。它受到执政党和政府的大力支持，从而使协商民主获得了更多的现实政治的合法性。

党的十六大报告提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”并对推进协商性民主决策提出了具体意见： “各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等。”在党的十七大胡锦涛又进一步提出： “坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。 “要健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。” “推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出： “发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式”。近年来，一些地方党组织积极探索完善人民政协政治协商制度，出台了 《政治协商规程》等重要政策性文件，有力地推动了我国政治体制改革的不断深入。

然而，人民政协协商民主的发展目前面临着两大困境。第一，缺少制度基础尤其少有法律保障，这使得协商可能陷入形式化、表演化。人民政协履行职能尽管有了一系列政策规定，但没有硬性的制度，大多只是一些弹性条文。加之我国的选举民主没有完全建立起官员对人民负责的政治联系机制，官员是否倾听民意没有政治压力，因此是否重视人民政协的协商民主主要靠领导的“觉悟”，而不是制度或法律的程序。要解决政府动力不足问题，使人民政协协商民主在中国有真正的发展，必须从法律上解决协商作为政府决策和治理过程中的刚性制度问题。

第二，当前人民政协的协商民主技术落后、方法简单，严重影响了其应有的效果。政协在履行职能时无非是例会、调研、视察、反映社情民意、提出意见建议等，多年一贯、机械呆板，连国内外最普遍、常用的听证、论证、公开征求意见等都没有采用，更不要说国外参与式民主中使用的 “评审团”、 “调查群”、 “焦点小组”、 “公民论坛”、 “公共辩论”以及借助网络媒体力量等方式方法了。发展人民政协的协商民主，学习和引进外国的方法和技术是十分必要的，除此之外也可以积极探索适合自己的各种新方法。

（黄列，民革中央理论研究与学习委员会委员、江苏省委会宣传处处长/责编 卢淼）