农村群体事件发生的原因＊
——基于政府权威视角的分析

杨洋

(中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410083)

农村群体事件发生的原因＊
——基于政府权威视角的分析

杨洋

(中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410083)

从基层政府权威的合法性以及缺失来分析农村群体性事件产生的原因，从巴纳德的“权威接受论”观点出发，认为基层政府权威不是来源于它的上级政府的赋予，而是来源于基层的民众认可，只有基层的民众认同了基层政府权威的合法性和正当性时，权威才得以产生，才能对基层民众产生影响。当前农村群体性事件频发的主要诱因是基层政府权威的丧失，村民不认可基层政府的权威乃至敢于公开挑战基层政府。

基层政府;权威;农村群体性事件;民众认同

西方现代管理理论中社会系统学派的创始人——切斯特·巴纳德给权威以一种自下而上的解释，在他享誉世界的名著《经理人员的职能》中提出了有别于以往学者的独特的“权威接受论”。在他看来:“如果一个命令下达给了命令的接收者，命令对他的权威就被确认或确定了，这成为行动的基础;如果他不服从这个命令，就意味着他否认这个命令对他有权威。因此，按权威的定义来说，一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定于‘权威’或发命令的人。”［1］巴纳德认为权威要对人们发生作用，就必须得到人们的同意，而要得到人们的同意。则必须具备以下四个条件:(1)他能够而且的确理解了命令。一个不能被人理解的命令不可能有权威;(2)在他做出决定时。他认为这个命令同组织目的是没有矛盾的，一个被接受者认为同组织目的相矛盾的命令是不会被接受的;(3)在他作决定时。他认为这个命令整体上同他的个人利益是一致的，如果个人认为一个命令所带来的负担会破坏他同组织关系的纯利益，那么它对个人为组织做贡献的诱因就不存在了;(4)他在精神上和肉体上能够执行这个命令。如果一个人没有执行命令的能力，显然他一定会不服从这个命令。或更好的办法是不去管它［2］。

温家宝总理曾指出，“有些地方发生的损害群众利益问题，甚至群体性事件，很多与政府部门及其工作人员不依法办事、不按政策办事有关。”据有关部门统计，2004年全国发生的群体性事件中，农民维权事件约占35%。2008年的“陇南事件”、“瓮安事件”以及“孟连事件”等再度表明，中国农村社会频发的群体性事件已经成为影响社会稳定的最为突出的问题。这些农村群体性事件是在转型期农民利益意识觉醒，农村新的利益群体出现，以及贫富不均和城乡差别加剧的背景下出现的，凸显了基层政府权威不足以及农村公共服务不足等严重瓶颈。

一般认为，基层政府权威是指基层政府合法的政治权力的影响力及公众对影响力的服从与认同。基层政府权威是关系到政府能否行对社会实行的有效的统治，从政府和社会关系的互动角度来看，基层政府的权威从根本上来讲取决于两个方面，一是政府自身的治理能力，二是基层民众对政府能力的承认。本文认为政府的权威并不是单方向的，而是政府社会公民相互互动的过程中形成的。如果社会民众对政府的能力愈加认同，对政府解决问题的能力愈发肯定。则政府的权威就越大。反之亦然，如果政府拥有强大的能力，而社会民众却对政府的这种能力不予认同时，那么政府就丧失了其统治社会的权威。所以只有具备被民众认同的权威的政府，才具有治理的合法性。但是由于基层政府及其管理者的腐败、不作为及乱作为等等行为使得基层民众对基层政府失望之极，民众对基层政府的敬畏感荡然无存，导致群体事件频发。当前损害基层政府权威的行为主要有以下几个方面。

一、基层政府官员的腐败

有研究表明，社会转型期是最容易产生政治腐化的时期。当前。我国正处于社会的转型期，处在计划经济向市场经济过度的转轨时期，由于法律法规的不健全以及政治监督体制的不完善导致社会寻租活动急剧增加，多数人们不是倾向于利用市场机遇，而是热衷于权钱交易，以寻求政策优惠，寻求者在得到收益的同时也使官员腐败现象大量产生。政府在主导经济社会发展的过程中，已经在相当数量领域内形成了以部分官僚为代表的利益主体，他们利用政府公共权力去侵占社会公众利益谋取群体利益。加之缺乏对权力的制约力量，他们完全有能力有欲望利用权力去谋取个人乃至群体私利的机会。当前部分基层政府偏离维护公平正义的轨道，非但没有将改革发展的成果由民众共享，反而与民争利。近年来频发的农村群体性事件，多数有官与民争利的影子。如瓮安事件中当地由于矿产纠纷而引发的官民利益对立，当地政府已经演变为侵害村民利益集团的帮凶。在民众眼中政府如同商人毫无权威公正可言;在云南“孟连事件”中，当地政府官员为了保护当地企业的利益，保证自己的税收来源，不惜动用专政工具来镇压维权的胶农。以基层政府为代表的国家权力，全面介入农村社会经济领域，主导农村社会经济发展，非但没有实现农村经济社会协调均衡发展，反而政府行为“权金化”。

二、基层政府的回应性不足

回应性是公共治理的一项基本原则。公共管理学者格洛威·斯塔林(Grover Starling)认为，回应词是指公共组织快速了解民众的需求，不仅“回应”民众先前表达的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题，解决问题。根据这一解释，我们可以把回应力定义为，各级政府及相关部门在反馈和解决公民需求方面的效能。公共治理要求，政府组织回应公民需求必须是及时的、负责任的，而不是迟滞的、无效的。对公民需要的积极回应是构建服务型政府、责任型政府、法治型政府的基础［3］。从当前我国频发的农村群体事件态势来看，一些地方政府及其相关部门并未充分意识到维护和增进政府公信力的重要性。有些基层政府在回应村民的诉求过程中，间接的损害了政府的公信力，导致公众对政府的极不信任。农村群体事件的不断发生，与村民对地方政府的个别部门和部分领导的不信任有密切的关系。当前地方政府在应对群体事件回应性不足主要体现在以下几方面。

(一)基层政府回应不及时

多数地方政府对群众提出的各种诉求不能高效快速地解决。以瓮安事件为例，表面看，这一事件是由于群众对女生死因鉴定结果不满引起，但根本上是多年来群众的各种诉求得不到及时有效的回应与疏导，引发群众不满的集体爆发，导致事件的发生。女生死因不明只是个导火线，正如贵州省黔南州政法委书记罗毅所分析的那样:“当地水库移民搬迁、城镇改造拆迁、煤炭和磷矿等矿权纠纷、国企改制等诸多矛盾交织在一起，一些部门在化解过程中，办法不多。有一些矛盾久拖不决，群众利益诉求难以得到及时、满意的答复，矛盾集中爆发。”［4］

(二)基层政府回应不透明

部分基层政府垄断信息，剥夺群众知情权。一个负责任的政府必须通过政务公开来获得公众的信任和支持，得到群众配合与合作，没有什么可以向公众隐瞒的。当前农村一些群体事件，与基层政府回应信息的不真实不透明有相当的关系。政府信息公开渠道的不畅通、不透明、缺乏权威，就会为谣言、小道消息的产生和传播提供机会，部分不明真相的群众就有可能被利用。以贵州瓮安群体事件、甘肃陇南群体事件为例来看，各种小道消息、传闻对事件的爆发起了推波助澜的作用。在瓮安事件中，冲突发生以后，为了封锁消息，不让“坏消息”扩散，瓮安县政府切断了当地的网络信号。结果，由于老百姓得不到权威信息而怀疑政府故意隐瞒，产生非理性的过激言行。政府的有意控制封锁，只会使那些小道消息大行其道，向对政府处理事件更加不利。

(三)基层政府回应不及时或武断

及时是建立在对事件正确判断基础上的科学决策，能使问题得到迅速解决。而武断就是缺乏的事件的正确判断而胡乱的做出决策。我们看到更多的是基层政府官员特别是主要领导干部在处理问题时该断不断，不该断又乱断。处理问题不及时表现为左请示右汇报，犹豫不决，没有上级领导批示或共同意见，就不敢采取措施，害怕承担责任。不该断又乱断是一种极不负责任、不计后果的武断。比如，许多农村群体事件中都存在着滥用警力的现象，由于滥用警力而导致官民关系紧张甚至爆发冲突，造成对抗和冲突。这样，在农村群体事件发生发展过程中，就形成了一条因果链条即拖延——掩盖——封锁——强制——动乱。

(四)基层政府回应不公正

维护公平以及主持正义，是政府的基本职责，也是政府存在的目的和价值之一。但在我国当前的农村中，某些地方政府，为了所谓的“政绩”，制定的许多政策损害了农民的合法权益。当双方发生矛盾冲突时，又偏袒投资人的利益，不能公正的对待各方利益，引起民众的不满，引发群体性事件。如2005年6月发生的“安徽池州事件”的起因就是政府就被当地老百姓认为是“袒护外地商人”。

三、基层政府公共政策执行不力

中央政府对农村问题相当重视，出台了很多相关政策，但这些公共政策并没有被基层政府很好的执行。当前地方政府执行公共政策非常不力，使得基层群众对政府非常失望及不满，极易导致大规模群体性事件的爆发，当前基层政府公共政策执行不力主要体现在以下几方面。

(一)政策选择执行

目前，我国绝大部分信息资源掌握在政府手中，但这些信息大多是处于封闭半封闭的状态。越到基层政府，信息透明度就越低，这使得基层政府的政策执行选择化倾向非常严重，上级政府的很多政策文件到基层政府就变成了“内部规定”。基层政府的信息垄断使得政策被以合乎实际而随意“修正”。我们看到的更多是基层政府在执行过程中表面上与上级政策一致，而实际上背离上级政策精神。基层政府普遍存在的根据自己的利益需求对上级政府政策原有的精神及内容任意进行取舍，使得政策成为维护农村中一部分群体利益的工具，从而丧失其公共性，导致民众严重不满。

(二)政策工具单调

政策工具是政府执行政策的方法，是达成政策目标的手段，是政府在部署和贯彻时拥有的实际的方法和手段，在政策实施过程中，政府要在其中选择合适的手段。政策工具又称为治理工具。它主要有自愿性政策工具，包括家庭和社区、自愿性组织和私人市场;混合型政策工具，包括信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费;强制性政策工具，包括管制、公共事业和直接提供。［5］政策工具是政策目标和政策执行的桥梁和纽带，没有政策工具，政策目标就不可能实现。目前多数基层政府政策执行人员驾驭政策工具的能力严重不足，在政策执行过程中，政策工具选择十分单调，即片面强调强制性政策工具，主要使用行政和经济处罚手段，而忽视了其他一些政策手段的运用，尤其是在农村。当前农村政策执行单调主要表现为:为了完成上级指派的指标和任务，强制使用暴力进行征缴或执行，滥用行政手段，有的政策执行人员对执行对象动辄命令、强制，使民众从心理上和行为上难以接受甚至抵制。行政手段在政策执行中扭曲变形，演变为野蛮执行，不仅使政策目标无法实现，且直接导致干群关系，乃至爆发冲突。部分基层政府甚至把政策执行的经济手段当成政府创收的手段，随意采取经济制裁和处罚，以罚代管，背离执法程序，采乱罚滥收，滋生了大量腐败，严重损害了政府形象权威，在社会上造成极其恶劣的影响，民众对政府非常不满，极易产生冲突。

［1］［美］切斯特·巴纳德.经理人员的职能［M］.孙耀君，等译.北京:中国社会科学出版社，1997.

［2］丁煌.西方行政学说史(第2版)［M］.武汉:武汉大学出版社，2004.

［3］成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［4］贵州省委副书记.瓮安“6·28”事件暴露当地长期积累的矛盾［EB/OL］.新华网，2008－07－04.

［5］［美］迈克尔·豪利特，M.拉米什.公共政策研究——政策循环与政策子系统［M］.庞诗译.北京:三联书店，2006.

2010－12－11

杨洋(1987－)，女，湖南常德人，硕士研究生。