巨灾风险管理及其融资体系的探讨

石 彤

（长春经济技术开发区建设工程管理中心，吉林 长春 130031）

大灾难的降临总是让人们措手不及。然而，灾难也是各国建立巨灾风险管理体系的开始。在大灾难出现以前，国际上对巨灾风险的处理形式主要分为两种：在发展中国家，对灾区的救济和灾后的重建主要依靠政府；而在发达国家，巨灾风险则主要由财产保险公司承保，一般巨灾风险作为单独的保险项目，或者作为房屋保险的附加险。我国应该建立一个什么样的巨灾风险管理体系呢？这是本文要讨论的问题。

一、巨灾风险管理的基本理论和方法

（一）巨灾风险管理的基本问题

巨灾是指发生概率低但导致损失严重的事件，包括自然灾害（如地震、洪水和飓风等）和人为灾祸。巨灾风险管理是由政府主导，企业、家庭/个人和社会共同参与，与整个国家经济和社会长期发展战略相结合的社会管理过程。它的功能是评估会影响经济和社会发展的潜在巨灾损失，并把巨灾风险管理到社会可接受的水平，从而保证国家经济和社会的长期稳定发展。巨灾风险管理是一个过程，贯穿与一个国家的经济和社会发展中；是由政府、企业、家庭/个人和社会共同参与，特别强调政府的主导作用；是属于国家发展战略层面的活动；被用于评估潜在的巨灾损失，并将巨灾风险控制在可以承受的范围内；有助于帮助政府实现其社会管理的目标。

由于巨灾具有发生概率低、损失及其严重的特点，人们往往对此准备不足，在巨灾来临时措手不及。在经历了多次巨灾后，研究建立巨灾风险管理体系的问题终于被很多国家提到了日程上来。2008年5月12日，我国四川省汶川县发生了特大地震灾害，造成直接经济损失8000多亿元。2010年4月14日，我国青海省玉树县发生了7.1级地震。这两次特大灾害暴露了我国在巨灾管理体系方面的明显不足，也充分揭示了建立国家巨灾风险管理体系的必要性。我国幅员辽阔，自然灾害频发，而我国现行的巨灾风险管理措施主要是以灾后政府救济为主。政府的财政预算每年都会拿出一部分资金作为自然灾害的救济准备金，然而，当特大灾害来临时，这点准备金实在是杯水车薪。虽然政府可以进行财政紧急拨款，但这毕竟会打乱政府原有的财政计划，造成极大的机会成本。随着我国经济的快速发展，建立巨灾风险管理体系的时机已经相对成熟。与其继续临渴掘井，不如未雨绸缪，逐步建立一个国家巨灾风险管理体系，使我国在巨灾来临时也能从容应对。

实施巨灾风险管理，应力求实现三类目标：基本经济目标：为遭受巨灾损失的人民提供及时、基本的经济保障。保证国民经济的稳定发展和政府财政的稳健。基本社会目标：提高全社会对巨灾风险的感知和采取积极的防损减灾行动；减少巨灾给社会成员带来的身体和心理伤害。基本政治目标：减少巨灾可能带来的政治上的不稳定因素，维持社会的稳定。

实施巨灾风险管理，必须遵循以下基本原则：政府主导的原则：由于巨灾风险本质上是一种社会风险，需要整合政府、企业、家庭/个人以及社会的力量进行管理，只有政府才能担当起指挥和协调这一体系的角色。灾前准备和灾后应对结合的原则：应对巨灾风险的最佳时期并不是巨灾发生之后，而是在巨灾发生之前。在巨灾发生之前，一定要建立一套完整的应对步骤，这样才能保证在巨灾发生后救援和恢复重建的工作能够有条不紊地进行。共同参与的原则：指政府、企业和家庭/个人共同有序承担风险的原则。所谓有序是指：能由家庭/个人或企业承担的风险就由家庭/个人或企业来承担；能由地方政府承担的风险就不要由中央政府来承担。

（二）巨灾风险管理的整合框架

巨灾风险管理的参与主体主要包括：政府、企业、家庭/个人及社会。政府的作用和责任：政府在巨灾风险管理中起到主导的作用，负责指挥和协调巨灾风险管理体系的各个部分。家庭/个人、企业的作用和责任：个人和家庭以及一般的企业在巨灾风险面前要有主动的自我保护意识，积极了解巨灾风险的相关信息和应对方法，主动通过购买保险，购买防灾性能高的住宅和办公楼、厂房等方式进行自我保护。对于保险公司来说，还有责任宣传推广和提供巨灾保险产品。社会的作用和责任：加强社会对巨灾风险的认知，在巨灾发生后为灾区捐助。

巨灾风险管理包括以下几个基本要素：巨灾风险管理的基础性建设、巨灾风险管理的目标设定、对巨灾风险的感知和评估、选择管理巨灾风险的策略和方法、实施所选择的策略和方法、保证和巨灾风险相关的信息能得到及时有效的沟通以及检查实施效果并不断改善。

在巨灾风险管理的定义部分提出，巨灾风险管理是一个贯穿于国家的经济和社会发展的过程，这体现了巨灾风险管理的连续性。如果以巨灾事件为中心，则巨灾风险管理可以分为灾前、灾中、灾后三个部分。灾前的管理主要集中在防损减灾体系，旨在通过科学研究与预测，社会心理研究，教育、演习、沟通，设定建筑标准和地区使用限制等方式，减小巨灾可能造成的损失的严重程度。灾中主要是指灾难发生时和灾难发生后很短的时间内。灾中的管理主要由应急管理体系负责，包括灾难发生后短时间内的紧急救援工作。这段时间也需要损失融资体系的资金支持。灾后指的是在灾难发生且救援工作基本结束后的一段时间内。这段时间主要进行恢复重建工作。恢复重建的资金来源主要来自损失融资体系。而指挥协调体系则贯穿于巨灾风险管理的过程当中，计划指挥协调各方面的资源，保证巨灾风险管理有条不紊地进行。参与这三个阶段的分体系主要有指挥协调体系、防损减灾体系、应急管理体系、恢复重建体系、损失融资体系等。对于各分体系的具体职能本文简单介绍一下损失融资体系。

巨灾损失融资是巨灾风险应对的重要措施，其主要作用是提供灾后损失经济补偿及恢复重建所需资金的来源。在中国建立一个稳健的、高效的、可持续的、多元化的巨灾损失融资体系，是应对巨灾的重要措施。具体构成包括：政府财政、企业和家庭/个人、资本市场和保险市场。损失融资体系将设计并实施巨灾损失融资机制，充分发挥以上每一部分的作用，并将适当巨灾风险向国际资本市场和保险市场转移。

（三）巨灾风险管理的主要方式

损失控制是指通过降低损失频率和（或者）减小损失程度来减小期望损失成本的各种行为。损失控制的主要方式是防损和减损，防损是指为了降低损失频率而采取的手段；减损是指为了影响损失程度而采取的手段。对于巨灾风险来说，通过人为因素降低巨灾的发生频率比较困难，因此减损在巨灾损失控制中起到较重要的作用。巨灾风险相对于普通风险来说，损失控制显得更加重要。对于普通风险来说，需要在损失控制成本和未来损失之间找到一个平衡点。这个平衡是在对未来损失的预测基础上确定的。损失控制的成本如果较高，可能大部分风险将被自留。然而，对于巨灾风险来说，未来损失的程度难以测量。巨灾一旦发生，所造成的损失将极其严重。正因为如此，就更要强调损失控制的重要性。巨灾损失控制是一个需要地质学科、气象学科、工程学科和社会学科等共同解决的问题。

损失融资是指通过获取资金来支付或补偿损失的办法。巨灾损失融资就是通过获取资金来进行灾后短时间内救助和恢复重建的办法。巨灾在某一特定时间和地点发生是一个偶然事件，但对于整个国家来说，在足够长的时间内，发生巨灾却是一个必然事件。而巨灾一旦发生，将会带来巨大的经济损失，会对经济发展造成极大的冲击。巨灾损失融资是缓冲巨灾带来的对经济的冲击，将损失在时间跨度上进行分摊的重要方式。一般来说，通常的损失融资方式主要有：自留、购买保险合同、对冲及其他合约化风险转移方式。

巨灾风险由于其特殊性，不能完全应用传统的损失融资方式。对一个国家来说，巨灾风险属于一种系统性风险。由于巨灾造成的损失极其巨大，并且十分难以预测，因此传统保险和再保险市场对巨灾风险的承担能力相当有限。因此保险和再保险应当积极将巨灾风险向资本市场转移。而目前出现巨灾债券和巨灾风险连结型证券正是向资本市场转移的好例子。同时，巨灾风险和资本市场上现存的风险是独立的，更增添了其在资本市场上的优势。对于一个个体来说，巨灾损失融资的主要方式包括：自留、社会救助、保险、社会福利。

二、巨灾损失融资体系

（一）巨灾损失融资体系的构成

巨灾造成的经济损失可以以下列四种形式获得补偿：自留、政府救济和社会捐助、巨灾保险、社会福利。自留是指受灾地区民众和企业依靠自己的经济能力承担的部分或全部损失。政府救济和社会捐助包括灾害发生后政府开展的紧急救援工作，通过财政拨款和汇集社会捐助，为灾区提供临时性救灾物资、食品和住所等。巨灾保险是指通过建立巨灾保险计划，由保险人根据巨灾保险合约，对被保险人在巨灾中所发生的经济损失，在保险合约约定的范围内进行经济补偿。社会福利是指在灾害发生后，政府重新规划灾区的重建，并直接对受损的文教卫体、公用基础设施等进行维修或重建，以及对灾区孤儿和孤寡老人抚养等。不难看出，灾后救助、巨灾保险和社会福利等都属于来自受灾民众和企业外部的资金补偿，属于外部损失融资。本文下面将主要讨论这种来自外部的损失融资方式。

在三种可能的外部损失融资方式中，灾后救助和社会福利在中国可谓源远流长，过去是并且将来仍然是解决受灾民众和企业灾后临时救助、恢复重建问题的重要甚至是主要融资来源，而巨灾保险在我国还很少得到利用。［1］事实上，我国现行的灾后救助体系和社会福利体系，在一定程度上承担了本应由巨灾保险体系承担的损失融资责任。总体而言，上述三种损失融资方式应该是相互补充，合理配置，既能对受灾地区提供及时、必要的救助，又不至于给政府财政和社会各界造成过大的负担，并有助于社会公平性的建立。因此，有必要认真研究这三种方式，特别是社会救助和巨灾保险之间的相互关系，如何以更加有效的方式合理缓解巨灾带来的经济损失，这是本文讨论的核心问题。

（二）巨灾损失融资体系的建设目标

建立国家巨灾损失融资体系的基本目标是：在灾害发生后，能够有充足的资金进行灾后临时救助，保证受灾民众的基本生活需要。高级目标是：能够在巨灾发生后对受灾居民进行经济补偿，通过这种经济补偿支持灾区的恢复建设。显然，损失融资体系的基本目标是由灾后救助体系实现的，即在灾害发生后，能够有足够的资金进行灾后救援，保证受灾居民临时的、基本的生活和生产活动的需要。

（三）巨灾损失融资体系的基本原则

巨灾损失融资体系的建立应遵循下列原则：

1.充足性：能够为巨灾后的紧急救援、灾区恢复重建提供较为充足的资金。

2.可持续性：能够在长期内达到稳定，不会出现较大资金缺口。这就要求做好巨灾风险分析工作，构建更加精准的巨灾损失预测模型，并能将巨灾风险准备金进行长期积累。

3.成本可接受性：对于整个社会和政府来说，建设和管理巨灾损失融资体系的成本是可以接受的。

4.广泛性：该损失融资体系可以在灾难来临时给予所有人经济上的帮助。

另外，在建立巨灾损失融资体系时，还要注意以下三个问题：

1.损失融资体系的建设和管理要有助于促进防损减灾措施的实施，要激励居民主动减灾，如鼓励对房屋和基础设施应用有更加助于抗灾的方式去建造等。

2.损失融资体系的建设和管理应充分利用保险市场和资本市场分散巨灾风险损失。

3.损失融资体系的建设和管理应符合我国现行的文化传统、道德观念，以及国民对政府的预期。

三、建立中国巨灾损失融资体系的构想

在达到损失融资体系的基本目标方面：损失融资体系的基本目标是在灾难发生后，能够有足够的资金进行灾后的救援，保证受灾居民的基本生活需要。而巨灾应急基金就是专门为紧急救援提供的资金，这个基金由政府财政支持，在基金不足时，也可以由政府财政承担资金缺口，因此资金的充足可以保证。

在具有可持续性方面：巨灾应急基金在建立初期的几年，如果发生巨灾，则出现资金缺口的可能行比较大。随着资金的累积，出现资金缺口的可能性会变得很小。而由于这个基金是由政府财政支持的，因此即使出现资金缺口也问题不大。而在商业保险方面，由于采取的是完全反映风险水平的费率，政府不会对费率进行不必要的压制，因此商业保险市场的可持续性是很好的。［2］不过，商业保险市场的可持续性还很大依赖于风险评估和测量的准确程度。因此，只要能够相对准确地对风险进行评估和测量，这一构想体系可有较好的可持续性前景。

在成本可以接受方面：政府在灾后提供的基本保障的巨灾应急基金来自于财政拨款的累积。对于较低保额的保险的保费的补贴也是通过财政支出。这部分来自于税收，而由于税收来自于全国，因此分摊到每个纳税人的部分很少。虽然处于风险较高的地域的居民似乎应该为巨灾应急基金贡献更多的资金，但是本着“一方有难，八方支援”的想法，把这部分分摊到全国是合理的。也可以在巨灾风险较高而且比较富裕的地方加收少量的巨灾附加税，以促进基金的迅速累积。而在保险方面，保险的费率相对可能会比较高，但是投保人可以根据自身需要选择保险金额（或共保比例），并且可以选择由政府全部补贴的最低保额，因此在成本上还是可以接受的。

在覆盖率方面：政府的巨灾应急基金和最低保额的保险可以覆盖到所有人。而现在随着房价的增长，在城市范围内，房主都应该部分或者全部为房子购买保险。而对于贷款买房的人来说，银行应该要求贷款人购买保险。这部分保费可以由银行和贷款人按照一定比例共同承担。

在鼓励防损减灾的措施推广方面：商业保险公司在提供巨灾保险的时候，可以根据房屋抗灾性能规定费率，并且，应该由政府推出抗灾的建筑标准。

在充分利用保险和资本市场方面：由保险市场负责从基本保障到较充分保障之间的部分。保险市场应该利用巨灾证券和巨灾衍生品等把风险在资本市场上分散。同时，如果出现了特大灾难，巨灾应急基金积累不足，巨灾基金也可由国家担保，向市场上发售巨灾证券。

在符合文化传统和国民对政府的预期方面：这一体系符合了“一方有难，八方支援”的文化传统。巨灾发生后的捐款也可由巨灾应急基金统一调配。同时，符合国民对政府会救助所有受灾民众的预期。

四、建立巨灾应急基金的初步探讨

为了达到巨灾损失融资体系的基本目标，即在灾难发生后，能够有足够的资金进行灾后救援，保证受灾居民的基本生活需要，目前，在我国，救灾的资金主要由财政预算预拨。如果财政预算没有用完，则将这部分预算收回，第二年再重新拨款；如果发生了较大的灾难，预算不足时，则再从财政的其他部分紧急调拨资金。而如果建立一个巨灾应急基金，由政府每年拨款投入基金中，进行基金累积，若在基金累积的早期发生了较大的灾难，则不足部分依然由政府补充。这两种方式都是由政府拨款，并没有本质的区别。因此，这两种方式其实是政府为巨灾建立内部准备金的两种不同方式。所以说，巨灾应急基金的建立是必要的。

（一）巨灾应急基金的征集和管理

巨灾应急基金由政府从财政中拨款，投入基金中，也可适当向风险较多区域且经济条件较好的地区征收巨灾附加税。

巨灾应急基金的管理具有以下几个特点：

1.如果国家成立巨灾应急基金，对其投资政策一定会有特殊的规定。

2.巨灾应急基金的投资要兼顾经济效益和社会效益，并以社会效益为重。有些投资项目有损社会公众的利益，即使投资收益率很高，巨灾应急基金也不能投资。

3.投资收益免征所得税。

（二）巨灾应急基金的投资应当遵循的原则

1.安全性原则。巨灾应急基金的根本社会政策目标是在巨灾发生后能提供足够的资金进行灾后紧急救援。如果投资风险过大，有可能无法获得预期的投资收益率，甚至可能危及巨灾救援的经济基础。

2.流动性原则。是指一旦巨灾发生，巨灾应急基金可以及时提供救助需要的资金。

3.盈利性原则。是指在符合安全性原则的条件下追求投资收益最大化。

本文提出了巨灾风险管理的理论框架，包括巨灾风险管理的定义、目标、基本原则、参与主体、要素以及方法等。巨灾风险管理的主要方法包括巨灾损失控制和巨灾损失融资。本文着重探讨了巨灾损失融资的构成、目标、原则以及一个巨灾损失融资体系的评价标准。

同时，本文提出了我国建立巨灾损失融资体系的构想，以及对此构想中提出的巨灾应急基金的建立进行了初步探讨。我们发现巨灾应急基金的建立相对于政府财政救灾预算的方式有更好的资金充足性，可以更好地缓解巨灾给政府带来的财政压力，增强政府财政的稳定性。

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［1］刘新立.中国巨灾综合风险管理中保险的角色［J］.保险研究，2008，（7）.

［2］谢世清.对建立我国巨灾保险制度的思考［J］.中国金融，2008，（15）：52-54.