涉诉信访案件现象的成因分析及对策研究

殷倩倩

(南京信息工程大学公共管理学院，南京210044)

涉诉信访案件现象的成因分析及对策研究

殷倩倩

(南京信息工程大学公共管理学院，南京210044)

20世纪90年代以来，涉诉信访作为一个具有特殊性的信访现象日益突出，得到了大量的运用。根据信访人的不同表现，可将其分为理性型信访、感性型信访和综合型信访，同时可以深入到司法部门、信访人和受访部门这三方面分析涉诉信访产生的原因。针对当前涉诉信访的特点，健全涉诉信访机制，树立榜样力量，加强“德”的培养，同时加强对信访工作的监督，能够进一步提高信访工作水平。

涉诉信访;理性型信访;感性型信访;综合型信访

随着社会主义市场经济的发展，我国的社会主义民主和法制逐步健全完善，行政和司法改革不断取得突破。与此同时，人民的自我意识和权利意识正在快速觉醒。作为一种维护权利解决纠纷的手段，信访制度得到大量的运用。其中涉诉信访问题日益突出，2004年4月全国涉诉信访工作会议上首次单独提出涉诉信访这一概念。在涉诉信访案件中，一方面，人们乐于通过信访手段来解决问题表明了对政府的信任，然而在另一方面，大量涉诉信访案件的出现又反映出司法的尴尬，大量的缠访、闹访、集体信访事件对社会稳定也有不小的影响。在处理涉诉信访案件时，既要保护人民的合理诉求，又要同时兼顾法律的公平与正义，这就需要对其进行深入研究，探求解决此类信访案件的最好途径。

一、涉诉信访的理论内涵

(一)涉诉信访的定义

给涉诉信访定义，要分清几个概念:首先，所谓“信访”，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动［1］。其次，所谓“涉法涉诉上访”，根据2005年12月16日印发的中政委涉法涉诉信访案件终结办法，涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。再次，所谓“申诉”，是指当事人及其法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解，认为确有错误，向原审人民法院和上级人民法院提出的重新处理的一种诉讼请求。涉诉信访不能等同于涉法涉诉信访，涉诉信访是涉法涉诉信访中的一类，同时又比申诉的范围广。

综上所述，笔者以为，所谓涉诉信访，广义上是指专门针对法院的司法工作的信访案件;狭义上是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、各级法院或检察院，针对刑事、民事、行政案件的终审提出异议，或者针对法院受案过程中的作为或者不作为，而提出意见或者要求的行为。

(二)涉诉信访的特殊性——涉诉性

所谓涉诉性是指那些应当被人民法院受理的纠纷或已经进入诉讼、执行程序的案件涉诉信访的案件，信访人为改变不利的情况，向上级机关施加压力，反映的问题都涉及刑事，民事、行政诉讼等法律，或在法律上能够找到依据和处理办法，且被访人只能是法院。因而，没有涉及法律和法院的信访，不属于涉诉信访。比如，当事人在对法院的终审不服的信访，才构成涉诉信访。比如，对法院日常工作的建议则不属于涉诉信访。

二、涉诉信访的现象分类

(一)理性型信访

所谓理性型信访，是指确实有案情需要陈述，而又投告无门、胜诉无望、执行无路时，信访人选择信访方式，此类信访人有一定的文化水平或知情达理，属于正常信访。他们不同于一些无理取闹的信访人，他们只是由于种种原因，通过信访这条渠道，去维护自己的权益。时任国家信访局局长的周占顺在接受中央媒体采访时说，上访人中有80%是有道理的。俗话说，“人不伤心不落泪，人无难事不上访”。

理性型信访人来信来访不仅维护公民的合法利益，多数情况下还可能提供了大量线索和证据，并以此帮助国家查处了许多官员的贪污、受贿和其他违法乱纪活动，促进了国家机关的廉政建设。

(二)感性型信访

所谓感性型信访，是指一般案情合乎法律程序且判决已不应更改，信访人动机超越案情本身，文化程度较低，对法律知识不能理解，又难以沟通或胡搅蛮缠，出现缠访、闹访的非正常信访行为。

江苏连云港市一位叫李志英的妇女向法院起诉其前夫要求承担孩子教育费，法院判决后被告因无力承担不辞而别。于是李志英因此把怨恨记到法院的账上，自此以后到处上访，曾带着电喇叭在法院门口骂领导，曾拦截去南京视察工作的最高检察院检察长贾春旺的专车，曾扬言要去美国大使馆“闹点国际影响”，各级机关被她搞得十分狼狈，不仅捐钱给她，安排其儿子免费入学，区人大还自己掏腰包给她们母子租了房子，逢年过节还得给她办些年货，然而上访者仍不满足。最后，法院的同志试探性问她:“你觉得法院答应你什么条件才不闹呢?”她说:“第一，给我安排个正式工作，就在你法院干;第二，给我一套房子……两室一厅就行了。”［3］从此案例中，这些无理取闹，胡搅蛮缠的信访人，严重影响了社会稳定和政府法院的正常工作。

(三)综合型信访

所谓综合型信访，是指确实有案情需要陈述，但文化水平低，个人素质不高，容易出现缠访、闹访的现象。此类信访相比于感情型信访，带来的社会影响会更大，由于他们确实可能有冤情，加上不理性的做法，有可能做出过激的行为。

例如，外交学院(中国)法律系教授李宏勃在川西南某县调研时收集到一封上访信，当事人在一个买卖合同中胜诉，但因对方是国有单位，有地方政府支持，导致生效判决长期无法执行，当事人为此上访了近12年，在他投寄给四川省党政机关领导人的心中，他表达了自己的绝望和愤怒:我目前处于基本生活都难维持，而且一个人在社会上说话无人信、做事无人帮，甚至生命都受到威胁，生存权都得不到保障。如果XX宾馆的债无望收回还我欠下的债时，我只有死是最好的解脱。但是，在我死之前，我必须在XX地区杀掉几个不依法行政、不依法执法的逼我走上死路的人，为民除害而告终，也为告诫后人执法不公、执法不严，会官逼民反、丧身九泉，也算为人民做了一点贡献，死得其所，死而无憾［2］。从这封上访信中，可以看出，当事人确实有案情需要陈述，但是当事人的冲动和不理性，使其几乎偏离了道德和法律的轨道。

三、涉诉信访产生的原因

对涉诉信访产生原因的研究有利于从源头上对信访案件的疏导，涉诉信访涉及司法部门、信访人和受访部门，这三方面共同决定了涉诉信访产生的时间、地点和方式。

(一)司法方面的原因

1．司法诉讼的高成本

著名学者应星在把信访与行政诉讼作了对比之后指出信访救济所具有的比较优势:它可以节省经济成本，有利于冲破关系网的束缚以增强裁定的相对独立性，而且在救济效力上要略胜诉讼救济。当法制高昂的成本使弱势群体无法承担，而诉讼文书和证据规则又搞不懂，他们自然会选择信访这条道路，他们认为在这里，只要有耐力，就可以有机会获得公正。南京市玄武区2002年共计7 400件的环境污染投诉中，没有一件是通过司法诉讼来解决的，根本的原因在于取证难、成本高、诉讼风险和诉讼收益之间差距太大。

2．申诉再审制度的空隙

首先，根据我国相关诉讼法规定，对于已经发生法律效力的裁判，本级法院院长、最高法院、上级法院、最高检察院、上级检察院均有权利启动再审。在这种情况下，裁判做出之后，当事人可以向上述任何一个机关和个人提出请求，要求他们运用权力改变原审。申诉再审制度能有效保证公平正义，避免冤案错案。但同时，提供给信访人机会和信心，有些信访人在对相关法律知识一知半解的情况下，有时会比较盲目的上访。

其次，法律对当事人的申诉和法院的再审也没有时间和次数上的限制，除了民事诉讼法规定“当事人申请再审，应当在裁判、裁定发生法律效力后二年内提出”之外，刑事诉讼和行政诉讼中当事人的申诉事实上不受时间上的任何限制。而一些信访人往往利用它，把一个案件的申诉无休止地进行到底。

(二)信访人的原因

1．法律意识薄弱

信访人大部分法律意识薄弱，甚至不认可法律的公正性和正义性，尤其是在事关是非黑白公平正义等大事上，他们往往有一套自己的逻辑和正义标准。许多人对法律的公正性和正义性实在无法理解:欠人家的债两年内不去讨要竟然就过期了，杀了人竟然不要用偿命判个无期就能蒙混过关，没有证据就是再有理却打不赢官司，判个缓刑那也能算是惩罚，这些规定和做法实在和他们生活逻辑大不一致，他们是无法理解的。当信访人的价值观和法律的规定发生冲突时，信访提供了一种平衡和救济的机会。信访人认为通过信访，就可以用自己的一套逻辑说服权威者，用自己的正义观去感染权威者，并推动权威者利用权力恢复正义。

2．清官情结

中国自古就有清官的情结，几千年来古代社会出现了百姓心中正义和公平的化身，包公和海瑞在民间代代流传。中国共产党也有“全心全意为人民服务”的信念，所以对普通民众来说，当自己认为的公平和正义没有得到实现的时候，自然会想到找清官，去信访。中国“清官”传统在百姓的心中根深蒂固，而信访是产生清官的最好舞台，所以情感上在遇到冤情或者不公时，自然会想到信访。

(三)受访部门的原因

1．受访部门的“转”“拖”

信访体制是“分级负责，归口管理，谁主管、谁负责”，这样的体制解决了信息过滤和问题筛选问题，但同时产生一个问题，处理事件效率的低下。一种情况是，受访部门接到信访事件，往往开一张书面材料，把信访问题转到有负责义务的部门去处理。于是，信访人拿着那张书面材料，从哪里来往哪里去，最终转到的部门也许就是当初做出决定的并因此引起矛盾的部门，从而，不服从的信访人“重复信访”。另一种情况是，受访部门的不作为，不说不办，正在研究。信访人在对此部门所求无望的情况下“越级上访”。

2．受访部门工作人员素质

涉诉信访工作中，受访部门工作人员的工作不同于一般的司法工作，在法律和人情许可的范围内，要竭力解决信访人的问题和要求，同时还要遭受误解和责难。所以对受访部门工作人员的专业素质和道德素质都有一定的要求。当工作人员的专业素质和道德素质不能适应信访工作时，不仅难以解决现存的问题，还会激化矛盾，引发双方人员的过激事件。

四、针对涉诉信访的对策建议

(一)健全涉诉信访机制

1．建立初访接待机制

建立初访接待机制:有初次信访接待员全面负责信访事件的转送、督查、直至当事人息访，对于同一信访事项重复来访，经信访人同意后，由初访接待员继续接待。初访接待员主办责任制，可以有效提高效率，能够尽快引导信访人走向正常的法律途径，避免出现过激举动，合理解决信访事件。初访接待机制对信访接待员的工作水平和专业知识要求较高，所以就要加强信访接待员队伍的建设，及时组织信访接待员学习更新专业知识，定期交流工作经验，才能使接待员适应初访接待工作。

2．探索“疏源分流”分类疏理机制

笔者针对目前存在的一些堵访截访现象，提出“疏源分流”的工作机制。堵访截访不仅解决不了问题，还会激化矛盾。从长远来看，只有“疏源分流”才能真正解决信访人实际存在的问题。“疏源分流”的具体措施如下:

对待理性型，首先认真倾听信访人反映的问题，各级信访部门和其他政府部门按照法律和政策，及时积极解决此类信访案件。其次，对于信访人提出的合理要求，则要通过各种措施予以解决和满足，甚至还要预先发现，争取主动，以热情的工作态度从情感上打动他们。

对待感性型，首先对他们进行思想道德教育，阻止他们过激行为，对构成犯罪的行为坚决予以制止。其次考虑到信访人可能法律水平不高，对法律条款不能理解，工作人员要耐心的解释信访人所涉及的法律问题，积极消除他们对法院工作的误解。

对待综合型，首先要预防和阻止信访人的过激行为;其次将其涉及的案情积极传达给有关部门，协助其回到正常的法律途径。同时，对其进行思想道德教育工作，耐心疏导，使之重塑对生活的信心。

(二)树立榜样力量

对于基层信访工作人员来说，他们的工作是相当复杂和辛苦的。很多信访人反映的问题或提出的要求往往是无理的甚至根本是违法的，很多信访人为了维护自己的权益而采取的手段和方法往往并不理性甚至可能非常过分。这就要求信访工作人员付出时间和精力去努力解决群众的困难。在信访工作人员队伍中，出现了许多像江苏省泰州市信访局局长张云泉这样一心为人民解决困难的好公仆。榜样的力量是巨大的，宣传这些好榜样，梳理、归纳出这些有益的经验模型，加以制度化的推广，对于信访工作有着重大的意义。

1．信访工作人员必须拿出真诚和耐心来面对信访者，认可自己工作的价值和意义

信访干部张云泉说过:“群众把我们看做希望，我们不能让群众失望。”张云泉把自己的行为称之为“赎罪”:“我在赎我们的少数干部对群众犯下的罪。个别干部对群众有不公正的待遇，我要通过我的工作向群众赎罪。”信访接待人员要“认真处理来信，热情接待来访”。认真积极的工作态度，在信访工作中显得尤为重要。

2．信访工作人员要在实际工作中加强法律意识

由于涉诉信访中的案件，大多都涉及法律方面的知识，就对信访工作人员的法律素养有较高的要求。在处理信访案件时，不同于法院的案件，必须针对信访人的实际情况以及信访人实际理解能力，信访工作人员要把相应的法律知识，使其从书面式的形式到口语式的形式，传达给信访人，使信访人能真正理解。

(三)涉诉信访工作中“德”的培养

1．对信访人“德”的培养

意大利诗人但丁说过:“一个知识不全的人，可以用道德去弥补。而一个道德不全的人，却难以用知识去弥补。”从这句话中，可以得出，信访人的法律知识的缺乏或者是表述能力的缺乏，都可以通过信访工作人员的工作加以弥补，但是信访人没有清晰的道德观，做出了影响社会稳定和违法乱纪的事，就违背了信访工作的本意。在处理信访案件时，不仅要解决信访人涉及的案件内容，对信访人也要及时进行思想道德的教育，提高信访人的道德水平。道德的培养，对于解决涉诉信访有着重要意义。

2．对信访工作人员“德”的培养

信访工作人员的“德”的培养，首先，要注重信访工作人员自身道德水平的提高。孔子云:“格物而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后平天下。自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。”作为国家公务人员，必须具备秉持正义、善良、仁爱的道德观，才能真正做到“全心全意为人民服务”。其次，在信访工作中，信访工作人员不仅要以理服人还要以德服人，用个人品德感染信访人。信访工作人员“德”的提高不仅可以提高自身工作水平，还能使信访工作事半功倍。

(四)加强对信访工作的监督

加强对信访工作的监督，明确信访工作监督的工作重点，即保障信访人合理有效的传达意愿，同时创新监督方式，即利用媒体和广大群众参与监督。

1．要提高社会监督能力

提高社会监督能力主要体现为，让媒体、广大群众监督信访工作，不仅可以充分利用新闻监督权力，利用社会力量帮助弱势群体伸张正义，还可以增加公众的信息安全感，维护社会公正，促进和谐社会。网络媒体的崛起，毕将使社会监督能力得到很大的提高，但同时也必须过滤蓄意捏造的虚假信息，有效保障群众获取的信息的真实性，维护社会稳定。

2．要建立独立的监督机构

建立独立的监督机构表现在，监督信访工作中，避免出现为了阻拦信访，限制当事人人身自由的粗暴行为。使信访工作受理、处理、和监督每个环节有章可循。保障信访工作的顺利进行，对国家官员行为的规范和约束乃至对中国民主化进程都将产生积极的影响。

五、小结

综上看来，涉诉信访似乎是“人治”和“法治”的博弈，然而在笔者看来，引用社会学家费孝通先生的话，“所谓人治和法治之别，不在人和法这两个字上，而是在维持秩序时所用的力量和所根据的规范的性质”①［中政委］涉法涉诉信访案件终结办法，2005－02－16印发。，为了建立社会良好的秩序，法治不能完全排斥人的因素，应该是“人依法而治”，在人和法之间，应该植入一个“理”字，这个理，应是情理、法理、道理、理性等要素的综合，通过妥善、合理处置好涉诉信访工作，在案件中最大限度地追求合“理”，探索具有中国特色的社会主义法治体系［4］。不仅既为弱势群体提供了通向公平正义的法制社会的道路，更能促成立法机构对于法律法规进行认真的反省，及时做出补充修改，使社会主义法制社会更趋于完善和谐。

［1］李宏勃．法制现代化进程中的人民信访［M］．北京:清华出版社，2007:82．

［2］应星．大河移民上访的故事［M］．北京:三联书店，2001:67．

［3］全国信访干部先进事迹报告会在京举行［N］．人民日报，2006－02－20(4)．

［4］李微．涉诉信访:成因及解决［M］．北京:中国法制出版社，2009:8．

［责任编辑:杜 娟］

Analysis of Complaint Reporting Involving Litigation and Countermeasures

YIN Qian-qian

Since 90s，20th century，as a special Complaint Reporting，Complaint Reporting Involving Litigation is becoming increasingly conspicuous，get lots of use．According to the different performances，he complainants can be divided into three types:the rational complainants，the perceptual complainants，the comprehensive complainants．At the same time，the paper inquired into deeply the causes for the emergence of Complaint Reporting Involving Litigation from the judicial department，the complainants and the interviewed department．In view of the current characteristics of Complaint Reporting Involving Litigation，I think we should perfect the mechanism，and set some fine examples，and developed the morally of the complainants and the interviewed，and strengthen the supervision，to improve the level of Complaint Reporting work．

Complaint Reporting Involving Litigation;The rational complainants;The perceptual complainants;The comprehensive complainants

DF052

A

1008－7966(2011)01－0009－04

2010－10－15

殷倩倩(1987－)，女，江苏杨州人，2009级思想政治与教育专业硕士研究生。