我国西部地区城镇环境现状及其治理

□文/余曙光 廖 波

我国西部地区城镇环境现状及其治理

□文/余曙光 廖 波

西部地区是我国最大的自然生态区，然而西部地区的城镇发展已经造成了巨大的环境污染，保护西部地区环境迫在眉睫。影响我国西部地区城镇环境的因素众多。本文以四川省L县为例，分析我国城镇环境污染产生现状，对我国城镇环境保护提供一些参考性的意见。

城镇环境；环境保护；公众参与；西部

一、我国西部地区城镇环境污染现状

（一）空气污染严重。我国2007年空气质量达到和超过国家二级标准的城市数量比重达到60.5%，劣于三级的比重下降至3.4%，城市空气质量相比2001年已有所好转。但据资料显示，我国平均每天能源消费量除燃料油在2006年的12.0万吨减少到11.2万吨外，其他的煤炭、焦炭、原油、汽油、煤油、柴油、天然气都从1990年到2007年逐年增加，这些燃物的燃烧所排放的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫，都给我国城市的空气带来严重的污染。西部地区的主要城市如成都、重庆、西安、兰州、乌鲁木齐等几大城市的空气质量达二级以上天数占全年比重分别是 87%、81%、82%、73%、72%，而整个四川省和重庆市的自然生态保护区是完全能够促使这些城市环境空气质量更加好转。2008年全国工业二氧化碳总排放量为1，991.4万吨，而西部十二省的总排放量为706.0万吨，占全国的34.46%，值得注意的是我国西藏地区在2008年的工业二氧化碳排放量为0.1万吨，从而可以推断出其他省份的排放量相对值较大。如，内蒙古为125.9万吨、四川为96.9万吨、陕西为80.7万吨、重庆为62.7万吨。同时，全国生活二氧化碳排放量为329.9万吨，西部就占43.13%，为142.3万吨。西部城镇居民，尤其是处于工业聚居地的居民的空气环境质量得不到应有的保障。

四川省L县城中央有条鹅江河，但是在河的上游地带建有许多厂矿，最为严重的是一座棉纺厂，该厂每天都会排放大量的废气，致使在该城的居民每天饱受恶劣空气的影响。2007年的四川省统计年鉴显示，L县的空气质量达到及好于二级的天数为253天，只占全年的69.3%，其数字相当低下。该县近年工业烟尘排放量达标量分别是2004年9.5%、2005年20.3%、2006年19.2%、2007年85%。

（二）水体污染严重。目前，全国各种规模和性质的小城镇已近48，000个。随着众多小城镇政治和经济的发展，小城镇的水污染问题也日益提上议事日程。据统计，小城镇污水年排放量为270亿吨，日排放量达到7，400万吨，到2010年，小城镇污水年排放量将增加到420亿吨，日排放量达到1.15亿吨。西部地区地域辽阔，居民相对比较分散，所以设置的县镇数目较多，他们在综合治理污水的基础设施和技术等方面都比东中部落后，同时又缺少相互的协调，致使西部地区的大江、大河污染得不到彻底的清除。

西部地区城镇水体污染主要有两方面：一方面是生活用水造成的污染，一方面是工业用水造成的工业水污染。2008年全国人均日生活用水量为178.2升，其中西藏自治区和四川省的人均日常生活用水量分别为197.3升和253.6升。两地区都处于长江上游地段，人们的生活用水多必然产生更多的污水，如果处理不当，不仅影响本地区人们的生产生活，还会给下游的人们带去不便。西部地区小城镇企业数量众多、工艺陈旧、设备简陋、技术落后、能源消耗高，绝大部分企业没有防治污染设施，使污染危害变得非常突出。2008年西部二氧化硫的总排放量为848.5万吨，占全国的36.55%，排放量的前十位中，西部有三位。

L县城市生活污水处理厂日处理生活污水30，000吨。该项目建设性质为新建，于2004年7月开建，2008年3月建成。此项基础设施是针对江河水污染日益严重的情况下实施的，过去每年夏天河里的污水都会造成水里的鱼类出现反常现象，大量鱼类死亡，居民更不敢食用河内的鱼。虽然新建的污水处理厂缓解了严重的城市水污染，但是河岸两侧的休闲娱乐场所每天自由排放到河里的污水也未减少，上游的工业厂，如棉纺厂、新建的“川渝合作试验工业基地”工厂排放的未经处理的工业废水。这样，即使再好的污水处理厂也难以承受这种循环的污染。

（三）城镇工业固体废物和生活垃圾。全国城市每年产生垃圾1.6亿多吨，占世界总量的1/4以上，且仍以每年8%～10%的速度增长；累计堆存量超过70亿吨，占地5万多公顷，200多个大中城市已被垃圾包围。俗话说：“垃圾只是放错了位置的财富”。城镇工业固体废物如果能经过处理利用，不仅保护了生态，还创造了价值，实现“生产-产品-垃圾”到“生产-产品-垃圾-产品”的转变。西部各省份工业固体废物综合利用率偏低，有8个省份的利用率低于80%。

2008年全国工业固体废物综合利用率为79.91%，西部有8个城市未达到平均水平，而且综合利用率的前十位中，西部只占两位。对于生活垃圾无害化处理率方面，全国的平均水平为66.8%，西部省份中有4个低于其平均水平，而且最好的北京市与最差的甘肃省相差65.4%。总体来说，西部主要城市的工业固体废物处理率和生活垃圾无害化处理率相对于东部发达城市偏低。

二、我国西部地区城镇环境污染现状危害及原因

（一）环境立法不足。《宪法》是我国制定各项法律法规的根本原则，但是由于当时的历史环境，造成对环境问题上的认识不足，从而导致宪法规定出现一定的偏颇。如，宪法对环境问题强调防治污染，而忽视资源保护；宪法关于环境问题中强调国家对环境的保护，而忽视普通公民的参与等等。

地方环境保护法是在中央环境保护法即1979年制定的《中华人民共和国环境保护法》下，针对地方的实际情况而制定的在于保护地方环境不受侵害的法律法规。在环境侵权纠纷中存在着群体受害者，由于受害对象大多是许多单个的人或单位，单个受害者往往认为自己只是众多受害者的极小部分，势单力薄，又考虑成本与收益的问题，往往不愿参加诉讼。而我国的民间环保组织在环保问题上只是呼吁相关部门对污染环境的责任人负起责任，实际效果确实可想而知的。西部地区各省都有环境保护条例，这些法律都有效地保护了西部地区的环境，但值得注意的是，为什么西部地区的环境污染还在加剧呢？其中一个原因也是环境立法的不足，虽然我国近些年来环境立法逐渐增多和完善，但其存在的最大问题是相互之间的协调力度不够。这个问题不解决必然影响主要围绕环境与资源保护和发展为主旋律的西部开发。

（二）环境执法不力不严。有法可依、有法必依、违法必究是我们依法办事的原则，我国相关环境保护法已经比较完善，但是执法体系出现问题，环境污染依然得不到有效解决，环境执法成为保护环境的关键。由于环境法具有综合性的特点，环境执法既包括司法机关执法，又包括环境行政机关执法。我国环境执法的特殊性决定了环境保护的艰巨性。从目前我国法律实践看，有80%以上的环境法律是由环境行政机关执行的，80%以上的环境纠纷也是由环境行政机关处理的，所以，加强环境行政执法是环境法实施和保护生态环境的重要方面。环境行政执法不力的客观原因在于，地方政府与所辖企业在经济利益方面捆在了一起，地方政府将不得不倾全力维护企业的发展，而对企业的环境损害行为睁一只眼，闭一只眼，甚至出现地方政府与企业“合谋”。主观原因在于，政府官员政治创租和抽租，政治创租就是政府官员利用行政干预的办法来增加企业的利润，人为地创造租，诱使企业向他们“进贡”，以作为得到这种“租”的条件；抽租则是政府官员故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。

任何一项环境执法工作都有可能会因为“经济建设”的需要而被叫停，地方各级环境执法部门对污染行为听之任之，放任自流的做法加剧了我国城镇的环境污染。西部地区参与环境执行队伍人员的素质相对比较低，对环境保护执法这一关键环节的作用认识不深刻，所以执法中带有主观性，随意执法，随意忘法。中国国家行政学院公共管理教研室竹立家认为：“虽然中国有很多的环保法律和法规，但是执行是个大问题。环保部门利用他们的职责和权力来谋取福利，中国环保方面的贪污有两种类型：一种是挪用或滥用治污资金；另一种是利用权力接受贿赂。”

（三）环境管理的公众参与范围狭窄。我国公众的环境保护意识在逐渐加强，2009年广州市一些居民在市政府前抗议在他们的居住地附近修建一座垃圾焚烧炉的计划。该地政府2006年提出选址修建一座焚烧炉，但是居民2009年才知道这项计划。基斯先生曾提出：“公众对环境保护的具体参与是环境权的真正体现，它不仅使个人行使他所享有的权利，还使他在这方面承担了应承担的义务。而且，公众因此不再是消极的权利享有者，而要分担管理整个集体利益的责任。”公民的环境保护意识和参与行动一方面有利于保护自身的生活环境，另一方面也是给相关政府部门提醒，对现在的环境污染处理不当将会引起公众的强烈不满，从而引发政府信任危机。

美国环境质量委员会根据本国的《国家环境政策法》颁布了《国家环境政策法实施条例》，详细规定了环境影响评价的公众参与程序，使美国形成了以“一法一条例”为核心的环境管理公众参与制度。我国环境治理的重大挑战之一是，一个项目从始至终资金的使用都不透明，另外还包括缺乏环境影响评估，项目监管等大众参与监督问题。

三、我国西部地区城镇环境污染治理对策

（一）完善环境保护法律法规。虽然我国已颁布实施了众多有关城镇环境与资源方面的法律及地方法律，但就整体而言，城镇环境保护的法律法规体系还很不完善，也缺乏协调性，这样会造成执法中法律法规的“打架现象”，而且有些法律法规是在计划经济体系下制定出来的，随着情况的变化，原有的一些法律条文已不适应变化后的情况，对这些不适应新情况的法律法规应及时修订。长江、黄河的发源地都在西部，西部地区天然的自然生态占全国的大部分，保护这些资源免受污染是全国人民特别是西部人民不可推卸的责任。《环境影响评价法》、《环境保护机构执法程序法》等都有利于保护西部环境，望这些制度早些提上日程。

（二）环境执法必须坚持法制方针。城镇环境污染的防治离不开环境执法，环境执法是实现农村环境污染防治的关键环节。环境执法是一个动态的全过程，各个执法机关必须严格遵照我国法律的要求，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，执法过程中不可将目光落到某一点或某一个阶段上，而应该实行全程监管，改革传统的工业化那种“三高、两低”的发展模式，走新型工业化道路；放弃过分的追求城市化发展速度，这种超出国情的“冒进式”城市化给城市生态环境带来了多方面的压力。城市相较于农村具有更高的人均资源消耗量和人均废弃物集中产生量；抛弃以GDP增长为唯一政绩的政绩观，严格按照环境保护法条例规定的办法，如《四川省环境保护条例》第二章第十二条规定各行业主管部门负责本行业的环境保护和污染防治工作，并对所属企业事业单位的环境保护和污染防治工作进行定期考核。企业事业单位的环境保护工作应作为考核单位领导实绩和企业升级、评选先进、文明单位的重要内容。

（三）完善环境保护监管体制。保持监督管理部门的“监管独立性”，避免外界干扰监督执法，党的十七大就提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的总思路。首先，要提高监管部门执法人员的素质，逐步形成“无缝隙管理”的整合模式；其次，优化环境监督标准，以全国甚至世界的环境监督高标准来衡量各城镇的环保效果；最后，完善环境监督信息检测发布标准。建立健全信息共享、统一协调和权威的环境监督信息收集和分析机制，以便让公众能及时地了解环保部门的监管情况。

（四）建立公众参与城镇环境管理的畅通渠道。改革开放30多年来，高速的经济增长和西部大开发有力地推动了西部科教文卫的全面发展，城镇居民的环境保护意识和公众参与能力正在逐渐加强，而我国城市的环境治理职能几乎由政府承担，导致了政府负担过重、行为短视和公众参与不足。特别是治理污染的资金和环境执法监督等方面压力较大。2000年以来，全部城市环境基础设施建设及相当一部分企业的污染治理投资均由政府承担，企业自筹工业污染治理投入占环保投资总额比重不足18%。应发挥公众的力量，集结社会自足筹资，争取NGO的大力支持，其中团体诉讼制度的建立能有效地利用团体诉讼的法律知识、专业知识较强和广泛的社会影响力等优势，来改变单个受害者的弱者地位和帮助受害当事人。印度《环保法》第19条规定了公民诉讼，其含义是任何受到私人、公司侵害的人，可以依法寻求适当的法院予以补偿。这意味着任何人均可以对违反环境法的行为起诉，包括一些地方政府保护下的污染企业。

四、结语

我国西部城镇环境保护是一个综合型的问题，它需要包括政府、企业、公民、NGO等主体共同的努力下才能达到效果，从环境保护的立法、执法、监督再到公众的参与监督是一个长期的过程，任何一个环节出现漏洞都会影响到环境保护的全局，因此西部城镇环境保护任重而道远。

（作者单位：重庆大学贸易与行政学院）

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