论水利工程管理及其改革措施

范晏岗 李铭杰

（新疆额尔齐斯河流域开发工程建设管理局 新疆 乌鲁木齐 832000）

随着我国社会经济的快速发展，现代化建设的步伐也逐渐加快。我国的现代化必须要有水利的现代化作为支撑，而水利现代化目标的实现又依托于水利工程管理的现代化。这不仅是物质基础的现代化，技术手段的现代化，更是思维方式、思想方法的现代化，需要利用现代化的思维方式和思想方法来解决问题。但是由于“重建轻管”思想的存在，水利工程管理机构不健全、职责不明确等严重影响了管理工作的开展。这些问题不及时解决，将直接影响水利工程效益的充分发挥。

1 水利工程管理体制

我国目前实行从中央到地方分级负责的管理体制，并分为水行政主管部门及业务管理部门两个体系。各体系的上级部门负责组织和指导下级部门的有关工作，而业务管理部门是受同级水行政主管部门领导或授权行使有关水利工程管理职能的。这样，水行政主管部门主要从事宏观及方针政策和法规方面的管理，而具体业务管理则由同级的业务管理部门负责。同时，我国先后颁布了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等等。在各种法规的指导下，各级水行政和业务管理部门广泛地开展了水利工程安全鉴定、大坝注册登记、病险水库除险加固、水利投入政策和水利项目社会经济评价以及人员培训和技术交流等工作，加之积极开展的水利工程安全监测及安全评价工作，使得水利工程管理逐步走上良性发展的轨道。但是这些工作是远远不够的，管理中仍然存在着许多问题，还需要长期艰苦的努力。

2 我国水利工程管理的普遍问题

（1）观念陈旧，管理模式落后。

建国之初的计划经济管理体制虽然在当时发挥了巨大的作用，促进了经济发展，但是随着我国经济的不断发展，水利工程管理所处的经济环境，面临的管理问题都发生了较大的改变，这就需要更新水利管理的理念、方法。而许多基层水管单位却仍在沿用之前的管理模式，人员思维观念滞后，习惯于依赖上级命令，且缺乏竞争意识，管理中管理粗放、效率低、效益低、运转困难的现象经常出现，严重影响了水利工程效益的正常发挥。

（2）运行管理经费不足，职工缺乏经济保障。

水利工程的大多都具有公益性质，有些水利工程诸如灌区的灌溉工程，由于考虑到农民的接受能力和保证粮食生产，其水价制定的偏低，水费收入微薄，同时国家公益性支出也比较有限，使得此类工程管理经费十分短缺，这就导致了人员福利待遇偏低，工程维修养护的困难的状况。而缺乏经济保障使得水管人员流动频繁，整体素质不高，这又进一步加剧了工程管理的困难，这一问题在基层管理单位尤为突出。

（3）单位性质的划定。

水管单位性质的划定历经了“事业单位、企业单位”、“生产型事业单位”的过程，长期“自收自支”、“以收抵支”的预算管理使得水管单位长期亏损。就全国水管单位1995年新财会制度改革后每年出现的巨大亏损来看，再过一段时期，很可能出现“所有者权益”的全面赤字。水利工程既是国民经济发展的基础设施，又是社会发展和安定团结的基础，具有巨大的社会效益，因此国家应该适当给予扶持和财力支撑，保障水管单位的良性运行。同时，水管单位管理的内容比较复杂，因此结合实际界定单位性质就尤其必要。仅靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的，也是无法做到的，这些问题都是由于水管单位的性质错位和补偿缺位所造成的。

（4）管理体制不配套。

目前，大批水利工程的兴建，我国已经初步形成了一个兼有防洪、灌溉、发电、养殖等功能的水利工程体系，根据其功能可将其划分为社会公益性水利工程如防洪工程，和经营性水利工程如发电工程。而水利工程的管理体制可分为中央管理和地方管理，地方水管单位行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门，业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同的上一级灌区管理部门。由于行政主体和业务主体的分离，形成了政企不分、政事交叉、各自为政、职责不清的管理体制。并且，在水利工程的统一管理、维修养护、效益分配方面还存在许多问题。另外，在进行水资源统一调配、整体规划以及上游水土保持等工作时，协调困难。由此所带来的的影响是长期的，危害是致命的。

3 管理改革目标及原则

3.1 水利工程管理改革目标

通过深化改革，力争在3年～5年内，在社会主义市场经济的背景下，初步建立适合我国水情的水利工程管理体制和运行机制。具体目标为：其管理体制应职能清晰、权责明确，运行机制应科学、规范，使维修养护体系市场化、专业化和社会化，合理调整水价，建立并实行有效的水费计收方式，规范资金投入使用、管理与监督机制，并完善政策、法律支撑体系。

3.2 水利工程管理改革的原则

为了我国水利工程管理改革的顺利进行，必须遵循以下原则：①在保障水利工程社会效益充分发挥的同时，引入市场竞争机制，降低水管单位管理成本，尽可能提高经济效益；②摒弃“重建轻管”的思想，在工程建设后加大对工程管理的投入，建立有效的约束和激励机制，明确责权，落实到人；③正确处理近期目标和远期目标的关系，在近期改革发展的同时，要考虑到水资源的可持续利用，并协调生态环境的需求和发展。

4 加强水利工程管理改革措施

（1）按类型划分水管单位性质。

由于水利工程是国民经济建设的基础措施，它的作用和影响面比较广泛，其效益很大一部分都体现在保障农业生产、工业生产，保障居民生活，维护社会团结稳定等方面，水费收入只是其效益的部分体现，因此，对水管单位性质的界定应该更加贴近公益性单位的标准，即应结合地区实际情况，考虑将其部分或者全部纳入国家财政补贴的范围，避免出现由于长期亏损造成投巨资兴建的水利工程带病运行，难于发挥效益的局面。按水利工程的功能，水管单位可分为三类：纯公益性水管单位、综合性水管单位和经营性水管单位。纯公益性水管单位因其主要承担防洪、排涝等纯公益性任务，自身无创收能力，所以建议将其全部纳入国家财政预算；综合性水管单位既有防洪等公益性功能，又有供水、发电等经营性功能，具有一定的经济效益，可将其部分纳入国家财政预算；对只承担城市供水、发电等任务的经营性水管单位，由于其经济效益较好，适当补贴，予以扶持即可。

（2）统一认识，转变观念。

加强水利工程管理，领导观念的更新起着重要作用。领导工作的注意力和主要精力要转移到依法加强水工程管理上来，从根本上转变那些不适应依法行政、依法管水等要求的工作习惯、工作方法。从过去只重视工程建设转变到加强管理、建管并重；从过去主要对水利行业内部的管理转变到对全社会水事活动的管理；从主要依靠行政手段进行管理转变到运用法律、行政、技术、经济手段等。着力研究和探讨市场经济条件下管理工作新机制、新格局，为管理工作提供一个良好的思想基础和组织保证。

（3）深化管养分离改革措施。

从管理机构中将维护人员剥离出来，组成维修养护经济实体（如水利物业公司），按照标准签订合同进行维修养护。鼓励此类组织的成立，待其逐步走向社会并形成了一定市场后，通过招标形式进行优选。目前新疆生产建设兵团改革试点已经取得了一些有益的经验。通过对这些地区试点情况的分析认为：“管养分离”确实有利于管理机构的精简，能有效提高管理水平，降低成本。

（4）全面提高水利工程管理水平。

①效率机制。对以公益性效益为主的水利工程管理单位（如防洪工程），应该大力减员增效。通过严格定岗、定编，建立能力素质强、技术水平高的管理队伍，分流其他人员，实行企业化管理，提高管理水平。②激励机制。健全各项规章制度，完善相关的管理操作规程，并制定相应的奖惩机制，通过奖惩措施调动管理人员的积极性，鼓励科技创新、管理创新。③竞争机制。可适当引入水管单位人员的聘用制制度，实行竞争上岗，根据业务水平决定相关岗位的最优人选，增强水管人员的危机感和紧迫感，给有能力的人发挥才能的空间。④应面向市场，充分利用市场规律，把握机会吸收资金、人才、项目等生产要素，增强自身经济实力，谋求发展出路。

（5）明确经费来源。

根据前述水管单位性质的划分，公益性水管单位其人员工资、机构费用应该由各级财政负担，纳入财政计划经过有关程序批准执行。日常的维护经费由财政承担，或者通过划定专项费用予以解决。综合性水管单位可根据具体情况明确经费来源，对于创收能力强，实际等收入能满足各项经费支出的单位，不予补贴；对于创收能力差、实际等收入不能满足其经费支出的单位，应定性为事业单位，财政给予适当定额补贴，其日常维护经费也可来自于堤防修建维护管理费和水利建设基金中的专门费用。定额补贴的经费数额由水管单位的上级财政主管部门会同同级水行政主管部门依据国家有关规定测算，列入财政预算。

5 结论

因此，水利管理改革关键在于体制改革和创新，实现总体思路和目标，以适应社会主义市场经济为导向，科学界定水管单位的性质。实行严格的定岗、定编，落实运行管理和维修养护经费来源。建立水价体系，创新内部人事管理机制，建立高效、精干的管理队伍，实行事权分开，建立管养分离的运行管理新机制，充分发挥水利工程的综合效益，确保工程安全，实现水利管理的良性运行和发展。同时发动全社会对水利部门工作进行全方位监督，通过举报、评议等手段，真正使水利部门走向依法治水、依法管水，提高执法管理水平，保障水资源持续利用和水利事业可持续发展。陕西水利

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