海南农村公路养护管理浅析

包智鹏

近几年，海南农村公路建设取得了跨越式进展。截至 2009年年底，海南农村公路总里程达到 1.658万km，占全省路网总里程的81.2%。据统计，全省共完成农村公路建设1.418万km，占通畅工程建设任务的 91%，完成投资57.5亿元，占计划总投资的92.2%。为解决海南“三农问题”和海南国际旅游岛建设提供了必要的条件。据统计资料显示，“十二五”期间，海南农村公路的养护规模将逐渐超过建设规模，农村公路列养率将大幅提高，将进入一个大规模的农村公路养护时期，并将长期处于这一阶段。

随着农村公路养护里程迅速增加，养护需求与养护能力之间的矛盾越来越突出，养护机制与养护资金的问题日益突显。海南省农村公路管理养护体制存在着许多不尽完善之处，已不能适应农村公路快速发展的要求，因此，如何解决这些矛盾，如何把国家投入大量资金建成的农村公路养护管理好，实现农村公路的可持续发展，通过加快建立农村公路新的养护管理机制，积极筹集农村公路养护资金，加强对农村公路养护管理的领导，达到加快农村发展步伐，促进农村经济持续、快速发展。

1 农村公路养护管理中存在的主要问题

1)资金。a.养护经费主要是根据国办发[2005]49号文和《海省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》(琼府办[2006]11号)，落实县道7 000元/(年◦km)、乡道3 500元/(年◦km)、村道1 000元/(年◦km)政策标准安排养护补助资金。大部分市、县对农村公路养护管理未列入地方政府财政预算资金安排，没有按要求足额配套农村公路养护资金，总体养护经费不保障，据统计，全省市县财政为农村公路养护配套资金仅为:2009年 385万元、2010年 995.5万元;b.省级补助的农村公路资金的管理使用，个别市县违反省厅的规定安排使用资金，存在挪用现象，无法保证农村公路的正常养护;c.建设补助标准低，自筹资金困难或地方配套资金不足，导致工程质量存在隐患。

2)养护。a.地方政府对养护的意识不强、重视不够，认为行路难问题解决了，忽略了养护的重要性和长久性;b.农村公路列养里程明显不足。截止 2009年年底，海南省农村公路列养总里程8 501.182 km，列养率51.3%，其中:县道养护里程2 788.752 km (列养率100%);乡道养护里程3 300.4 km(列养率66.5%);村道养护里程2 412.03 km(列养率27.4%);c.随着农村经济、社会的发展，特别是农村物流、客运等运输业的发展，养护不力造成农村公路交通状况远不能适应农村社会经济的发展，主要表现在已硬化路面病害蔓延，安全标识标志、附属工程不完善，自己又无机械技术能力维护，多数地方沥青路、水泥路的养护管理没有真正抓起来，路况逐年下降，公路的使用价值得不到充分发挥。

3)计划。由于农村公路养护管理工作时效性、季节性较强，农村公路的养护省级补助资金计划不能按时下达，影响养护管理工作的安排及路况质量。另外，目前的农村公路资金下达及筹资模式无农村公路养护管理事业费，各级农村公路养护管理单位工作经费无来源渠道，养护管理工作及队伍自身建设受到一定的影响。

4)路政管理。通过逐步实施农村公路通达、通畅工程，通行条件大大改善，公路交通实现了长足发展，但是农村公路上超限超载严重，管理养护困难，养护质量难以提高。由于交通主管部门对农村公路路政管理工作不够重视，路政执法疲软，路政管理机构人员、设备、装备配备不足，公路产权手续不完善，没有设置必要的界桩，公路两侧建筑控制区管理工作困难，各路政管理机构难以履行好本职工作，难以对路产路权进行有效维护。

5)安全隐患。农村公路通车里程多，技术级低，在修建时资金投入较少，配套设施不完善，抗灾能力弱，给农村公路的管理养护及保通工作带来了较大困难。水毁抢险保通经费严重不足。由于资金的短缺，农村公路上一些应绿化路段没有实行必要的绿化，一些安全隐患突出的地段没有设置必要的安保设施，危桥涵的加固或改建得不到及时实施，所有这些，均将影响到或不能满足海南国际旅游岛建设的需求。

2 农村公路养护管理的措施

1)真正建立起农村公路管养的长效机制。建设只是暂时的，而养护则是长期的，是伴随公路全寿命过程的。但是要养护管理好我们的农村公路，就必须要建立健全一个长效的养护管理机制，形成“有机构、有制度、有资金、有措施”的保障体系。a.进一步深化落实农村公路管理养护的责任主体是县级人民政府。b.加大政策扶持力度，弥补资金缺口。足够的养护资金是做好农村公路养护工作的前提。c.在保证农村公路养护质量的前提下，降低养护成本，节约养护资金。d.大力推进传统养护方式的变革，联合省管公路养护部门，互惠互补。2)创新农村公路管养模式。海南省根据农村公路路线里程、路况、交通量大小、养护资金来源等情况，采取了以下几种不同的养护管理模式:a.固定人员、专业养护:地方公路管理站按原设置的道班，采取“预算承包，定额管理”的经济承包责任制进行专业养护，同时，在路况指标和生产任务方面也进行指令性承包。b.合同养护:市县交通运输局与各乡镇签订养护合同，在合同中明确规定养护路线及里程、养护内容及标准、养护补助资金的拨付制度和检查考核办法，并严格依照养护合同规定，每月定期对养护路线进行考评，并依据评定结果支付补助资金。c.分户承包养护:地方公路管理站确定试点线路，确定养护投资标准，由各乡镇选定代养人员，乡镇政府设立的农村公路养护机构与代养人员签订代养协议书，并上报地方公路管理站批准实施。d.集中养护:在乡镇政府引导下，每年在农闲季节发动群众集中对农村公路进行一次大规模的维修，使其恢复到较好状态。根据海南省“十二五”农村公路养护管理任务和目标，结合海南国际旅游岛建设实际，需进一步优化和创新农村公路养护管理模式，使农村公路养护管理做到常态化、规范化。养护方式可采用委托或公开招投标方式，对道路的日常保洁、公路巡查、杂草杂物的清除、水沟的清理等委托沿线村民养护。对大中修工程、路面修补、桥涵构造物和水毁修复等技术性较强的专项工程采用公开招投标选定具有资质的专业队伍来完成。在农村公路中，乡道数量多、所占的比例较大，但等级低，养护成本高，而补助养路费十分有限。在这种情况下，乡道养护可通过依托乡(镇)，充分发动群众进行管理养护。实践证明，这种模式不但有效降低了养护成本，还提高了群众的爱路护路意识。3)制定出台相关养护管理考核办法和细则，农村公路管理部门成立专门养护管理考核小组，建立一整套养护管理考核长效机制，将养护责任目标纳入地方政府质效考核内容。4)成立农村公路乡镇路政大队，负责本区域农村公路路产路权的维护，依法纠正和查处各种侵占、破坏农村公路的行为。5)对于上级交通主管部门下拨的养护补助资金，建立农村承包商的专用账户，按月直接拨付，保证资金及时到位。加强农村公路养护资金管理和监督。加强对资金使用情况的监管，防止截留、挤占和挪用资金。

3 结语

农村公路等级较低，抵御自然灾害的能力弱，如果缺乏及时有效的养护，路况必然下降，不能发挥应有的功能。

农村公路养护管理又是一个复杂的系统工程，涉及到管理体制、运行机制、组织形式、作业方式等众多方面。因此，本文联系海南省农村公路管理养护迫切需要解决的问题，尝试从农村公路管理养护体制、养护资金筹集渠道和公路养护模式等方面展开有益的探讨，对巩固和发展农村公路建设成果，营造良好的交通环境，推进海南国际旅游岛建设，具有重要的现实意义。

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