一些国家加强社会管理的主要做法

一些国家加强社会管理的主要做法

■ 张 北/文

社会管理是现代政府的天然职责，管理成效直接影响政府内外形象乃至执政前途。随着全球化、信息化的发展，社会管理在各国政府工作中的地位和重要性日益提高，同时受内外各种因素影响，社会管理的难度和复杂性也在不断增大。近年来，一些国家政府在社会管理方面的成败得失，给我们留下了深刻的经验和教训。

国外社会管理发展的突出动向

一是管理理念现代化。随着经济社会向前发展，社会管理的理论观念也在不断更新。目前多数发达国家将公众服务视为社会管理的中心内容。一方面强化社会管理在政府职能中的重要程度，对社会管理的参与日趋全面和深入。另一方面强调管理的服务性，调整和完善价值理念，从传统的管理者、控制者向谈判者、协调者与合作者转型。通过深入推进各种政治和社会机制建设，为民众表达自身利益和维护自身权益提供有效的沟通平台。

二是管理主体多元化。在全球范围内，政府与社会的分工合作日益紧密。各国政府不再包揽一切社会管理事务，而是积极探索让公民和社会团体承担更多的社会服务和社会管理工作的方式方法。市场、社会中介组织和境外组织在提供公共产品和公共服务等方面的作用和影响同益扩大，在一些领域甚至取代了政府的主导地位。

三是管理手段法制化。各国都非常重视建立相互联系和衔接的法律体系，通过立法规范社会管理各参与者的权利与责任，依法将部分公共服务行业出租给私人部门，政府只对其绩效目标进行测定和评估，从而将政府职能回归到“掌舵而不是划桨”。同时严格采取法律手段处理社会矛盾和纠纷，建立有效的申诉和复议制度，保障社会管理的公平公正。

四是管理工具信息化。不少国家将信息网络技术视为促进社会管理的重要工具，一方面通过网络收集各种社会信息，作为决策的参考。很多政府机构、官员等纷纷设立网站、微博等，直接与民众交流，力争将民意纳入决策范畴；另一方面还利用网络技术，打造有效的虚拟社会管理平台。

一些国家加强社会管理的具体做法

第一，建立健全群众诉求表达机制和利益维护机制，统筹社会内部复杂的利益关系，促进社会和谐。一是扩大民意在决策中的份量，促进决策科学化、民主化。法国政府注意以公共商议、公共调研等方式直接听取市民的意见，在大型项目实施上还通过公众调查和民调咨询民意。公民也可以通过组建公民咨询委员会、公民系列论坛等形式，将自身代表选进不同层面的议会，参与政治决策。英国政府设立“请愿网站”，允许民众帮助政府设置政治议程，规定任何人都可以在任何一个政治科目下发起网络请愿，只要能达到10万人联署，英国议会下院必须展开讨论。二是完善利益诉求表达机制，妥善处理社会矛盾。芬兰、瑞典等国通过立法确保公民对政府的知情权和监督权，设立专门的机构监督政府工作，解决民众与政府之间的争端。法国设立了“共和国协调员”制度，专门调节公民和行政机关之间的矛盾。协调员具有较高的地位和权力，可以对行政机关进行调查，提出建议，发起追诉，甚至责令整改。

第二，“管理”与“服务”双管齐下，疏通人口双向流动渠道，发挥流动人口对社会发展的积极作用。国外大多不设严格的户籍制度，而是注重对人口的动态管理，使人口流动规范有序，并促进社会稳定发展。美国没有一般意义上的“身份证”，而是通过“社会保障号”对流动人口进行追踪和信息管理。每个美国人一生下来就有一个“社会保障号”，记录其个人全部信息。存储“社会保障号”信息的电脑实现了真正的联网，一个人无论迁徙到哪里，相关政府部门、企业等都可以查询其记录。一个人如果有不良信息在案，则工作和生活可能面临诸多不便。德国20世纪50年代为促进流动人口快速融入城市，采取多种手段加速住宅建设，鼓励企业建造工人住宅，成立半官方的建筑协会或合作社，并为低收入者提供公共住宅。德国还建立了“双轨制”的职业教育体系，学员先在政府创办的职业学校里学习，再到工厂中接受实践培训，既提高了培训的针对性又减轻了国家负担。与此同时，为防止人口无序涌向大城市，德国还确立了城乡“等值化”的建设理念，提出农村的生活应与城市“等值但不等同”。为此一方面从法律上确立了城乡平等的原则，建立了统一的社会保障体系和便捷的交通系统，消除城乡生活上差距；另一方面强调保护农村的历史人文环境和生态环境，使小城镇的生活别具吸引力。

第三，建立适合国情的基层社会管理和服务体系，强化社区自治功能，提高公共服务的效率和水平。当前国外城市社区管理模式主要有自治型、行政主导型和混合管理型三种模式，三者各有其特点和优势。英国保守党政府历来强调大社会、小政府，卡梅伦首相上台后大力推动“大社会运动”，将更多的权力和资金由政府下拨给社区、慈善机构以及公众。根据卡梅伦的建议，政府将成立专门的“大社会银行”，把“休眠期”不低于15年的银行账户内的数亿英镑拨给社会组织和慈善机构。政府向社会组织购买社会服务，由它们向社区公众提供政府没有提供或者效果不佳的公共服务。获得资金的社会组织和慈善机构可以自主管理邮局、图书馆以及交通服务设施，制定住房建设计划，还能招聘志愿者为博物馆等公共机构服务。新加坡实行的是行政主导型管理模式，政府行为和社区行为紧密结合。政府通过支持、引导人民协会和社区基金，从而掌握社区发展大局。人民协会包括公民咨询委员会、民众联络所管委会以及居民委员会，分别负责政府与选民之间的信息传递，社区各项活动的开展以及协调邻里之间的关系，增进种族和睦和社会团结。社区基金主要负责为社区基础教育提供资金和设施，开办学前教育、电脑培训和培智教育，建立儿童图书馆和儿童托管中心以及提供奖学金等，并向中低收入家庭提供住房补贴。澳大利亚、新西兰则实行混合型管理模式，政府除设立负责社区的官方机构外，还设有半官方的社区委员会和自治性的社区服务组织。政府在促进社区发展和管理上，基本采取“政府规划，社区具体实施”的管理模式。

第四，强化公共安全管理体系建设，将生产、食品药品安全等作为严防死守的重点。各国均把公共安全视为社会管理的重中之重，多数国家实施政府首脑挂帅、多部门参与的安全责任体系，日常管理则由一些应急管理机构或一些公共组织进行协调和指挥。日本在经历了20世纪60年代的生产事故高峰后，加大对安全监管和事故预防的投入力度，颁布了完善的法律法规，积极开展安全培训教育。建立了覆盖全国98%的劳动人口的工伤保险系统，工伤保险完全由企业承担，保费根据所处行业和安全记录的不同区别划分。日本还重视采取科学手段加强生产安全，劳动省下设产业安全研究所，对生产流程、技术工艺，特别是新设备和新材料的安全性进行全面试验和检测，并对生产事故进行统计分析，为指导安全生产提供了依据。巴西实施严格的监管措施，力保食品安全。2005年起，巴西强制执行食品营养成分标签规定，要求企业必须注明食品的具体成分和营养含量，以保障公众健康。奶制品安全是巴西食品监管的重点，政府专门针对奶制品质量出台了一系列法规和检测标准，每年在生产、销售等不同环节进行一千余次抽样检查，抽检不合格的企业将受到没收、罚款、停业、责令召回产品直至遭到起诉等处罚。此类措施打消了别国对巴西食品质量的疑虑，巩固了巴农产品大国和食品出口大国地位。

第五，依法强化对新闻媒体和互联网的管理和引导，维护舆论安全，营造积极的舆论氛围，促进社会和谐稳定。俄罗斯独立之初放任新闻媒体自由发展，导致媒体出现庸俗化和寡头化等不良倾向。普京上台后提出“媒体是国家服务者”，一方面强调不会恢复前苏联的新闻审查制度，要依据《传媒法》保障新闻自由，另一方面加大了对新闻诽谤和侵权案件的诉讼力度，树立公共利益至上的新闻原则。普京还采取严厉手段惩治传媒寡头，扶持国有媒体，加强中央政府对地方媒体的指导，通过国有媒体的辐射作用引导舆论方向。在政府大力整治下，新闻媒体和政府逐渐形成默契，在宣传俄形象和维护国家利益方面成为政府的有力助手。与传统媒体相比，互联网等新媒体的传播速度更快，影响力更广，因此各国对待新媒体的态度也更为谨慎。叙利亚等国建立健全网络法规，加强对互联网的管理，管控信息传播渠道，防范内外勾结和串联，危害国家安全。对YouTube等社交媒体，土耳其、泰国等国实施临时审查，乃至进行封杀。俄罗斯还力图推动国际社会通过《保障国际信息安全》国际公约，禁止利用互联网推翻他国政权，允许各国政府对本国网络采取自由行动。英国、美国也因近期的社会骚乱和“占领华尔街”等活动加强了对社交网站的监控，美国政府还选择性地阻止串联电邮。

第六，宽严相济，完善对非政府组织活动的监管，发挥非政府组织在社会管理中的积极作用。多数国家对非政府组织(NGO)的成立和运作都有相应的规定，总的原则是尽量发挥NGO来自民间、贴近基层、独立灵活的优势，为NGO填补政府管理空白提供有利空间；同时通过完备的跟踪、检测和评估审核体系防止其损害公共利益乃至国家安全。英国对慈善组织的监管极为细致，早在1860年即成立“慈善委员会”负责监管和规范。要求慈善机构每年提交两份报告，即年度报告和财务管理报告，信息披露程度不低于上市公司。民众可以对每笔善款进行监督，如果对哪个机构的筹款用款方式不理解或不满，都可以起诉。同时还设立齐全的媒体以及第三方监督和评估制度，使得慈善组织的运营高度透明和公开。印度是第三世界中的NGO大国，NGO数量超过三百万个。印度NGO成立的门槛很低，政府不设专门管理机构，而是把NG0分为社团、公益信托、公司、合作社、工会五种类型，依据相应法律归口管理。值得一提的是印度对于接受国外捐助的NG0进行重点监管，制订了《外国捐助法》，规定NGO接受国外捐助须经中央政府审批，并详细披露捐助的数额、来源、经办银行及用途。该法还严禁各类政党、出版商、专栏作家、记者等接受外国捐赠。印度的管理办法符合本国NGO的特点，促进了NGO的规范发展，对政府管理形成了有益补充。

对中国社会管理改革与创新的几点思考

其一，加快政府职能转变，树立“以人为本”的社会管理观念，以保障和改善民生为突破口，增强服务社会能力。根据国际经验，在人均GDP1000美元至8000美元的阶段，社会管理的重点是建立完善的社会福利保障体系和社会关系管理制度。近年来，中国经济保持了持续高速发展态势，人民生活水平不断提高，但是尚未建立健全完备的社会保障体系，成为影响社会稳定和诱发社会矛盾的突出问题。加强社会管理，应在源头抓起，建立健全同社会主义市场经济制度相适应的公共服务和社会福利体制，着力改善民生，促进社会和谐。

其二，加强制度化和法治化建设，完善社会管理机制，优化管理流程，为社会管理的顺利推进提供制度保障。进一步细化政府治理，以制度化的形式将民意纳入政策范畴。对不同领域的社会管理要深入总结经验教训，解决目前社会管理中“管理空白”和“管理过度”并存的现象。同时坚持立法先行，为依法管理社会奠定制度基础。关键是结合中国国情，从观念、主体、手段、机制等方面完善中国的社会管理体制。坚持有法必依、执法必严的原则，防止干预司法或以权代法。

其三，加强对NGO和互联网的监管与引导，重视NGO和互联网在社会利益协调和表达方面的独特作用，引导其成为防范和化解社会矛盾的“减压阀”。一是高度重视社会结构变化带来的社会利益分化问题，发挥NGO在利益表达方面的建设性作用，加强相关法律法规的制定和完善，规范非政府组织的活动范围和方式，使非政府组织的发展有章可循，管理有法可依，引导和支持其成为政府和民众之间的缓冲带。二是要适应互联网时代的政治生态。各级政府要“与网俱进”，取之所长，避之所短，建立健全网上舆论引导机制，在发挥互联网舆论监督功能的同时，防范通过互联网放大和扩散社会矛盾。

其四，加大改革和创新力度，不断扩展社会管理格局，发展科学化、多样化的管理工具。发挥社会管理各主体的积极性，尊重基层的首创精神，引导和教育居民创新符合基层的社会管理方式。加强对社区、街道办和事业单位的建设和改革，增强其服务社会的能力。充分利用广播、电视、电话、网络、物流等现代化手段，加强信息的收集与整理，使社会管理更为灵活、方便、快捷，提升社会生活质量。同时，政府也要强化主体作用，通过有效的制度管好各类社会组织，限制其可能的负面影响。

（责任编辑：李瑞蔚）