分类指导政策在民族教育发展中的实证研究——以云南边疆民族地区的基础教育为例

伍琼华

(云南民族大学学报编辑部，云南 昆明 650031)

引言：云南民族教育的特殊性与分类指导政策

20世纪50年代初期，中共云南省委根据各地少数民族和地区的不同情况，将全省少数民族地区区分为内地民族杂居区、边疆民族聚居区两类不同地区，以便实行分类指导，采取不同的具体政策措施完成以土地改革为主的民主改革，在此基础上分化出来的“直接过渡”与“和平协商土改”成为民族工作中的创新。此后，这种基于土地改革的地理分类及指导政策基本一直贯穿在整个云南民族教育中。此时，全省执行边疆政策的地方为34个县，其中少数民族人口 187万，占该区人口的 73.9%，占全省少数民族总人口的35%，而“直接过渡”地区，根据1956年的行政区划统计，就主要分布在边疆23个县的458个山区乡，包括景颇、傈僳、独龙、佤、怒、布朗、基诺、德昂等8个民族和部分拉祜、苗、瑶等族，农业人口约55万，［1］其中的独龙、布朗、基诺、德昂、怒4个民族至今仍是国家重点帮扶的人口较少民族。可以想见，边疆民族地区民族教育发展的制约因素具有多样性、普遍性、长久性、滞后性。1990年2月20日印发的《国家教委、国家民委关于申请民族教育专项补助经费的请示》专门指出：“少数民族教育发展十分缓慢，与内地汉族教育的差距不断扩大……所需各类建设人才培养不出来，严重制约着民族地区脱贫致富和两个精神文明建设，影响民族团结和维护祖国统一。”

作为一个多民族多宗教多文化的边疆省份，从横向上来看，云南民族教育因为其所处位置的特殊性，不同于其他地区——多民族、多宗教、民族社会发展程度不一、汉语交流能力受约束等人文地理与山区面积大、交通极不便利、信息交流不通畅等空间地理互为制约，呈现多民族性、多地理性、多社会性的发展状态，使得云南民族教育的发展在政策倾斜、资金扶持等方面需要多维度的考虑，而不是一项政策执行到底。因此，云南民族教育在不同地区、不同时期的教育政策、措施、资金投入等都呈现出了多元化，其发展在不同地区和不同时期也呈现了不同的特性和状态。分类指导政策因此在云南民族教育的发展进程中也得到了充分体现，这种体现，也从另一个角度证明了民族教育的特殊性与发展的艰难所在。

云南省1989年召开的民族工作会议上指出基础教育是提高民族素质的基础，也是各级各类教育的基础，云南省基础教育的主要任务一是提高少数民族新一代劳动者的素质，二是为培养少数民族的中高级人才打下坚实基础，必须把国家教育方针的普遍性和民族教育的特殊性结合起来，实行分类要求，分类指导，改变“千校一面，万人一书”的状况，加快基础教育改革的步伐。

李德洙《在全国第五次民族教育工作会议上的总结》中指出：我国少数民族和民族地区与全国特别是与东部沿海地区相比，存在着“三个落后”：生产力发展水平落后、文化发展水平落后、群众生活水平落后。实践“三个代表”，必须消灭“三个落后”。这“三个落后”，都与少数民族和民族地区的教育发展落后有着密切的关系。

在边疆少数民族教育发展问题从共性走向个性的21世纪，分类指导政策已经从宏观时代走向微观时代，对个性的、深度的问题的解决更需要具有微观特征的分类指导政策，而这一微观政策的开发须奠基于对宏观政策的梳理、总结基础上。

一、办学形式和教学内容与农村发展所需紧密结合

在“和平协商土地改革”和“直接向社会主义过渡”等不同方式背景下发展起来的云南边疆民族教育，首先面对的就是教育价值认同问题。例如到20世纪60年代中期，红河州河口县大寨的瑶族都还在认为“孩子们去读书啦，不能抢工分，读书回来男的不会犁地，女的不会捻麻，不会织布”；在思茅地区，“有在工作没有深入到少数民族的上下层的时候，小孩见了汉族教师也是害怕的……后来经过宣传政策，耐心访问，密切联系群众和接近学生，爱护学生以后，少数民族学生日益增加了，开办时有8个学生的省小，现在有200多，群众对于办学的要求也日有反映。”［2］因此当时云南的教育方针是：应动员少数民族自觉自愿的入学，不该强迫命令；小学可以免费，并可不必完全脱离生产，兄弟民族区内的小学应尽量办好，停办的应尽量先恢复，经费省可以酌量补助。云南此时基础教育阶段的民族教育为此分成了几步走：第一步，解决当前生产、生活迫切需要解决的问题，既培育能读、能写、能计算、能记账的具有初等文化水平的识字人；第二步，根据各兄弟民族地区经济比较落后、缺乏科学技术、劳动力负担重、居住高度分散，交通极为不便，学生既需要学文化，又需要回家搞生产的实情，采取多种多样的办学形式，使学校教育适合当地民族生产、生活的需要，以尽量减少学生的流动性，保证教学质量。例如1953年10月5日省教育厅转发中共教育部试行小学(四、二制)教学计划草案，在农村的小学特别是傣族地区的小学执行就有困难，原因有三：一是少数民族传统的五天一次的集市交易时期，是家庭用品交易的唯一时段，因此“大的学生要帮家长去赶市做买卖，小的要在家看门或照顾弟妹，大部分都不能来校上课……当地部分学校根据这种情况，已改星期制实行街周制，即五天放假一天”；二是宗教礼佛献斋时间当和尚的学生需要在佛寺念经，接待香客学生缺席现象特别严重，部分学校又把礼佛天定为假日，星期天节集市天照常上课；三是农忙季节，大的学生要下田地帮助家长生产，小的要在家做些零活或照顾弟妹，为了照顾生产，所以每年必须放农假两次，每次农假均需1个月左右，但每年的春耕及秋收时期不尽一致，因此农假不可能做全区的统一规定，不能以之作为划分学期的期间。［3］以下几则资料基本反映了当时国家对这种办学方式的政策支持：

“查在你区内各县均设有新式小学，应使其小学的上课时间及功课必须适合农村的生产情况，并通过教育群众使他们愿意送子弟到新式学校上课……”［4］

“……在学校的发展上应从当地民族地区的实际出发，办学形式可以多种多样，不强求正规，如设立分校分班，巡回教学，根据当地生产季节、气候、风俗习惯等适当变通寒暑假、农假及上课时间等……”［5］

这种基于分类指导思想指导下建立的办学理念一直贯穿了1950－1990年云南民族教育的发展，都是基于既要遵照全国的统一性，又需适合地方民族生产生活习惯、宗教信仰和生产发展所需这一背景。因此，1990年以前，除了在交通便利、经济基础较好的的地区举办全日制学校外，相当一部分地区以半日制学校、简易小学、巡回学校、夜校等为主，而这些学校的教学内容、时间与形式安排都被强调要与实际相符，并产生很好的效果。例如在阿佤山上，新建的半耕半读农业中学开设政治、语文、算术（珠算)、农业知识4门课，采用省编农中教材，对生产劳动和学习时间采取早晚到校学习各2小时，白天回队生产，回家食宿的办法；［6］在思茅地区，“有条件的地区就争取全日上课，确有困难的地区就改行半日制教学，并把寒暑假改为农忙假，使民族子弟既能坚持学习又能帮助家庭劳动，解决了读书和生产的矛盾。为了满足农村对会计人员和其他方面的迫切需要，在教学中加强了语文、算术、珠算和农村应用文的教学，使他们回乡后能担当起一定的社会工作。”［7］这种“农忙回队生产，农闲到校读书”的季节性农业中学减轻了国家和群众的负担，初步贯彻了“两条腿走路”的办学方针，为推行两种教育制度积累了一定的方法和经验。

虽然1958年出现的“大跃进”运动使党在边疆少数民族地区所实施的适合不同民族社会发展程度与需求的分类指导政策不同程度地被迫放弃，但是，1963年《中央教育部给云南、贵州、四川三省教育厅长的信》中仍提到：“我们认为三省在民族教育工作中有下列几个值得注意的问题：1.民族教育能否与当地群众的生活实际密切结合，是一个关系成败的根本问题。2.民族语文与汉语文的安排，是民族小学的极重要问题。按一般原则，民族语文应在小学学好，而汉语文则应安排于小学较高年级学习，其水平也不宜要求过高，更不能强求与汉族小学看齐。3.民族地区一般经济落后，居住分散，学校的布点及课程内容必须力求适应此种情况，才可成为群众服务的教育事业。4.师资问题十分重要。5.民族地区大抵经济落后，教育经费应予以特殊照顾，过早提倡民办学校是不适宜的……”［8］1963年10月22日中央教育部林砺儒副部长在云南省民族教育工作会议上再次强调此次会议的中心思想是“要在民族地区贯彻执行党的教育方针，应该如何具体贯彻体现？我们的民族教育必须要从民族的生活实际出发，教学必须结合民族的生活实际，只有结合实际，才能推动我们的兄弟民族向前发展进步。这是民族教育要走的一条正确道路……问题是如何结合民族的生活实际来贯彻，从实际出发，在工作中结合实际？”［9］

这一思想在20世纪80年代继续得到贯彻。中共中央（1983)一号文件指出：“农村教育必须适应而不可脱离广大农民发展生产，劳动致富，渴望人才的要求，必须考虑而不可忽视乡村居民劳动，生活的特点。对于全国不同地区，应有不同要求和部署，以适应当地群众的财力物力状况和学生的接受水平”。根据中央关于在80年代全国基本实现普及初等教育的部署，云南省结合实际，把全省山区、边疆、民族地区的学校划分为4个类型，分别提出不同的教学质量要求，即：乡以上的全日制完全小学，按全国统一的教学大纲，教学计划和教材进行教学；使用民族语文和汉语文“双语”教学的全日制民族小学，学制延长一年，要求熟练掌握民族语文，并基本上达到教育部颁布的教学大纲要求，使少数民族学生民、汉文兼懂；乡以下的小学实行四二分段：山区民族地区80年代末只要求普及达到省编农村四年制小学教材和教学计划要求；使用单一民族语文教学的民族小学，用民族语文达到四年制小学要求，运算方面亦应达到四年制小学的要求。另外，云南此时还大力提倡多种形式办学，全日制和半日制、早、午、晚班等相结合，从而改变了60年代以来“一刀切”、“一个模式”，办学严重脱离山区、民族地区实际的状况。与此同时，云南省在边疆民族地区的学校布点、编制、班额、入学年龄、学籍管理等方面适当放宽要求，仅1983－1984学年度，全省就增加了小学3000多所，到1984时又增加了2000多所小学，基本解决了适龄儿童入学难的问题。例如西双版纳州勐海县曼燕小学采取多种形式办学，实行春、秋两季招生，根据需要开设春季班、汉族班、女早班和巡回班，解决当地汉族学生的汉文教学需求、女孩子需要参加家务劳动和带弟妹的困难和距离学校远、学龄儿童不便走读的困难；招生时不能入学的，随来随收等，使其服务范围内的曼燕、曼国等10个村寨普及小学教育，当地适龄儿童的入学率从40%上升到了96%。［10］

1988年初召开的第三次民族教育工作会议继续提出了在七五规划的后三年（1988－1990年)，要坚持“以条件定发展”的原则，使民族教育得以继续坚持一切从州、市、县、乡、族情出发。红河州此时提出在发展民族教育指导上应做到“五个要”的思想得到了推广：一要承认各少数民族文化教育的差别和特点，实行“分级办学，分级管理”，分类规划，分类指导，切忌照搬照套外地经验，没有地方特色和民族特色；二要处理好“四个关系”，即需要与可能，普及与提高，数量与质量，统一性与多样性的关系，加强民族基础教育；三要适应民族地区和民族特点，实行走读，寄宿，半寄宿制，全日制，半日制，隔日制，中午晚班，复式班，女子班，巡回教学等不同层次，不同规格，不同形式办学，尽量方便各少数民族群众送孩子上学读书，学制上允许有五、六年制完小，也允许举办三、四年制的简易小学……［11］

不可否认，这种“因地制宜，形式多样化”的“普及教育”，是20世纪50年代确立的分类指导民族政策在教育领域的延续和发展，在一定程度上保证了劳动生产对学生群体这一劳动力所需，也保证了学生的就学时间，减少了学生的流动，推动了民族地区少数民族教育的发展。特别是在云南这种山河相间，交通不便的地区的小学发展，方便了学生的就近入学，使得适龄儿童的入学人数得以在一段时间内有了极大的增加，解决了民族地区学生入学岁数偏大的现象。

二、经济扶持与勤工俭学思想并行建设

由于经济落后、教育价值观念欠缺等历史原因，少数民族民族地区的学生上学不仅没有交费的习惯，学校还要评给一定的补助费，否则就会出现不愿读或因经济困难交不出学费而中途辍学的情况。云南省第一次全省教育会议提出“为使少数民族子弟入学，得到政府特别照顾，以资鼓励起见，应由政府拟定奖励后待办法之单行法规，分别通过各专区各县各学校实施”［12］。在少数民族教育补助费的使用上，严格遵循“根据经济、文化、地区和民族人口比例多寡不同情况，给予不同照顾原则”，最大限度地保证少数民族学生完成学业：“经济、文化发展比较落后的少数民族的学生，优于先进的少数民族的学生；边疆的少数民族学生，优于内地的少数民族学生；内地山区少数民族的学生优于内地坝区少数民族的学生；对同一民族的学生，亦可根据地区的不同，各人经济情况的不同，给予不同的补助或不补助，至专设民族中学及民族小学（省小)内的汉族学生，有特殊困难者，按中央规定，经直接领导的教育行政部门批准后，得与民族学生享受同等待遇。”［13］

少数民族地区贫困面大，完全要靠政府补助，也不可能解决问题，有很多省小此时实行了生产助学。例如泸西省小曾向专署领得生产助学基金100万元，在课余饲养家畜，栽种蔬菜及棉花，种桑养蚕等，采取组织生产委员会，由经费稽核委员会检查生产出售情况、五、六年级同学与全体员工负责，福利用来照顾贫困学生的方法，一年所得利润约200万元，两年时间就缴还基金。这些生产助学进行以来不但效果很好，而且加强了民族团结，锻炼了同学的互助观念。

到20世纪80年代，云南省投资1500万元建设了寄宿制民族中小学，分别给予生活补贴、行李寒衣补助、炊具补助、校舍补助，主要招收经济、文化比较落后，居住分散，就近入学有困难，有独立生活能力的五、六年级（五年制四、五年级，六年制五、六年级)少数民族学生以及和这些民族学生杂居的汉族学生，共150000人。这一举措改变了当时学校生源“秋满堂，春一半”的无奈局面，为大批高寒贫瘠山区的少数民族学生创造了升入高校学习的条件，促进和加快了山区民族地区普及初等教育的步伐，为初中输送了一批合格的少数民族学生，为今后逐步实施九年制义务教育奠定了基础。也使全省基础教育发生了很大的变化：全省中小学少数民族在校生占全省中小学生总数的比例明显上升，普通中学由1978年的16.9%提高到1989年的26%，小学由1978年的27.3%增加到1989年的33.2%，巩固率和升学率得到了显著提高。［14］省定20所民族小学中，小学升学率达到90－100%的有8所，达到65－85%的有8所，30－40%的有4所，均高于当地中心完小的升学比例。在省定20所民族中学中，昭通地区民族中学1984年首届高中毕业48人，升入大学的有22人，升入中专的有24人，占毕业生数的95.8%；思茅地区民族中学1984年首届初中毕业77人，6科总平均分达到298.6分，高于思茅城区。至今，云南各地的寄宿制民族中小学校仍是推动民族教育发展的主力。

这也是云南省委、省人民政府2000年开创性地在边境一线实施“三免费”（免课本费、文具费、杂费)措施以从经费上保证和促进自治地方民族教育的发展的经验来源之一。2002年实施的《云南省基础教育振兴行动计划》中则对民族地区的教育投入措施采取了分类、分步骤实施的办法，享受三免费教育的范围从边境一线13万名小学生扩大到约40万名中小学生，资金投入从1800万元扩大到近7000万元。此举得到了时任国家民委主任李德洙的赞誉：“前不久，我们国家民委的同志到云南边境地区调研，问当地群众：你们认为民族政策中哪一项最好。群众回答说，教育‘三免费’政策最好。好政策使群众得到实惠，群众盼望有好政策。”［15］

2003年从国家层面上开始陆续推行的“两免一补”政策，使云南的民族教育发展获得了更多的外部力量。2007年起，云南省增加财政投入，扩大农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生生活补助范围，对全省129个县、市（区)201万名贫困学生提高补助标准，由原小学每生每年150元、初中每生每年250元分别提高到250元、350元，范围扩大到城乡义务教育阶段的所有农村户口贫困家庭寄宿学生。对藏区、7个人口较少民族、边境县农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生及41所省定民族中小学和贫困县一中民族部学生给予重点保障：对人口较少民族寄宿学生按照小学每生每年350元；对特殊教育学校寄宿学生按照每生每年350元标准补助；对3个藏区县的学生，按照每生每年1000元标准给予补助，共投入资金6.22亿元。［16］

三、逐步编、译民族语文教材

根据中国科学院语文研究所云南工作组1954年调查，云南省所发现的独立语言共有21种，傣、景颇、傈僳、拉祜、瓦、藏、苗、彝和纳西等9个民族有文字。至1951年底，云南正式出版傣纳、傣仂、拉祜、傈僳等民族文字的小学一年级试用课本进行试教。1960年代云南对直接教学汉语的全日制小学的学制实行如下管理：［17］

1、对接近汉族地区，语言隔阂不大的彝、白、回、纳西、蒙古等族聚居区或杂居区，约有300万人口地区的民族小学，可以举办五年制小学。在经济、文化条件较差，劳力又缺乏的乡村小学，可以实行“三二”分段，即一至三年级作为一段，达到相当于现在初小毕业水平；四五年级作为一段，学完高小课程，达到相当于现在的高小毕业水平。

2、对距离汉族地区较远的边沿区和山区，经济、文化比较落后，语言隔阂又较大的苗、瑶、怒、阿昌、布朗、独龙等13个民族的聚居区或杂居区，约有200万人口地区的民族小学，可以举办六年制的小学，仍实行“四二”分段，与现行学制要求一样。

关于课程设置和教学要求：实行以上两种学制的民族小学，开设周会、语文、算术，五年级或六年级增设生产常识，并将史地、自然课合并为常识课。要求民族小学毕业能认识3500个常用汉字，掌握常用词汇，会写一般的记叙文和应用文。算术要求学完算术和学会珠算的加减乘除法。常识课使学生获得关于祖国历史、地理常识以及初步的自然常识，生产常识课使学生了解农业生产常识。

1973年，在国务院科教组“关于改进少数民族教材工作的意见”的指导下，云南省的民族文字推行工作得到恢复发展，云南省政府特别指示：要提高认识，把继续推行民族文字、用民族文字扫盲工作列入各级有关部门的重要议事日程；因地制宜地采取多种形式开展民族文字的推行工作，动员小学教师和在农村工作的各级干部，有计划有步骤地做好培养训练民族文字推行骨干的工作；凡有条件的学校要把民族语文课教学列入教学计划；地、县民干校或党校也要推行民族文字；对于推行民族文字工作有显著成绩的干部、教师，要给予表扬和奖励；民族文字教材，由各地、县教育部门负责组织编写，请省民族出版社负责印刷出版；各级教育部门，要在党委的统一领导下，切实加强对民族文字教学工作的领导，并做好群众性的扫盲工作。［18］

从1980年开始，云南省对傣族、景颇族、傈僳族、佤族4种民族开展了文盲统计和开展扫盲工作。据统计，当时文盲比例分别占到了75%、70%、90%、80%。［19］在思茅、临沧行署及澜沧、沧源、西盟、孟连、耿马和双江等县拉祜族、佤族分布地区的拉祜文、佤文的推行与扫盲，丽江地区傈僳族乡的傈僳文扫盲等工作，都取得了非常大的效果。例如丽江纳西族自治县的拉巴支傈僳族乡、兰香傈僳族白族乡从1980年代初开始采用傈僳文在两个乡开展扫盲，1984年年底按省教育厅《云南省扫除文盲标准及基本无文盲单位验收办法（试行)》的规定要求，对拉巴支、兰香傈僳族白族乡两个贫瘠山区乡进行了严格的考核验收，其结果是非文盲率分别达到99.05%和94.44%，实现了无文盲乡。这在云南省民族地区还是首次。

四、存在的共性与个性问题

总体上看，社会发育程度低、少数民族受教育的传统观念淡薄以及办学历史短、底子薄、经济发展水平滞后、居住分散、交通不便等自然与社会影响源的长期存在，形成了云南民族地区教育发展中的一些特殊问题，严重影响了“教育均衡”在民族地区的实行，以及云南省2010年后的“两基”工作的巩固。

(一)学业成就不高影响教育价值观念的固化和提高

一是学生流动大，教学质量低。这是云南民族教育在不同时段上一直存在的最突出问题，也是长期以来最突出、最难于解决的问题。1950－1990年代中期，基本上呈现出一、二年级在校生多，三年级以后逐渐减少，在三、四年级流动最大的规律；在完全小学中，又以五、六年级流动最大，导致一些民族小学生升入中学的很少。例如1976年入学的小学生103万人，到1981年毕业时，只有46万人，占45%，小学生流动达59.2万人，占当年在校小学生总数的13.9%。［20］该时期学生的流动除了经济贫困是长期存在的主要原因之外，还包括了因政治形势不稳导致的跨境民族的迁徙不定；学校的教学计划，教材要求过高，要求与内地一样，学生学习跟不上形成的流动；民族地区语言隔阂较大，一旦双语师资缺乏，学生便开始流失；统招统考的考核模式使一些地区忽略与民族地区发展需求结合的课程设置，按采用全国统一的教材和教学计划学习，不仅超过了少数民族儿童的实际接受能力，也使家长认为学习无用。［21］

20世纪90年代末期至今，师资分布与教育资源分布不均衡带来的学习质量提升问题、“升学教育”思想指导下的教学内容与社会需求日渐脱节等问题又凸显出来。在因为学校办学条件得不到改善无法提供良好的学习环境，师资力量薄弱无法更好地授业解惑，学生学习成绩不理想、学习态度消极、目的不明确的状态下，极大地影响了家长是让孩子继续留在学校还是回家承担劳动的选择。

二是少数民族学生学习困难大。这种情况的出现与教学方式、教学要求措施不稳定、不切实际有密切关系。20世纪90年代以前，体现在双语教学上就是民族语文的教材使用政策尚未能找到合适的衔接点，形成了政策上的不稳定；在教学上民族文字和汉文教学的设置未得到妥善安排，变动过大。该时期的边疆教育工作会议上先后指出，汉语文与民族语文的安排摇摆不定，或者忽略了学习汉语文的重要；或者民族文字教材仍照全国通用的教材翻译过来，内容未能很好结合民族地区实际，影响了少数民族学生的理解；或者使用全国通用教材，强调统一教学要求。体现在办学形式上，则是强调正规，教育内容与云南民族地区此时的生产发展所需的知识、技术仍有脱轨。而现实是，内地汉族地区考虑升学需要的多，而少数民族地区则希望少学一点，学好一点，学了就能用。但是从80年代中期开始，课程设置门类比较多，超过了少数民族儿童的实际负担能力，又不能适应群众要求子女既读书又参加生产劳动的需要；教学内容未能很好地为民族地区当前生产、生活服务，因此导致当地民众并不热心送子女入学。总体上看来，90年代以前，虽然各类教育工作会及政策文件中反复强调建设符合民族地区实际发展所需、独具特色的办学形式与教学要求，但是一般化、统一化却一直或明或暗地在其中左右民族教育的发展进程，并没有形成一套固定的适应边疆民族地区的教材和教学计划，直接影响了教学质量的提高。90年代以后在市场经济理念推动下的民族教育更强调了统一化，使得学习困难大等问题不能得到根本解决。

三是如何结合民族实际，贯彻执行党的教育方针和“两条腿走路”的办学方针没有形成一贯制。90年代以前，在不同学制阶段加强与农业生产、生活密切相关的知识与技能教育的办学形式与教学内容较为常见，例如50年代推行的培养能读会算会写的办学理念；60年代在“两种教育制度和两种劳动制度”、“积极试办半工（农)半读学校”的教育思想指导下，云南各地兴办的耕读学校和农业学校满足了当地生产劳动的时间与人力资源； 1984年提出的“大力发展不同层次的职业技术教育……把学文化与学当地需要的科技知识结合起来……”；1986年开始推行“6+1”和“3+1”，要求在少数民族地区开展的职业技术教育和培训，教学内容上要求考虑民族特点，课程设置要在提高文化知识的基础上，既要传授先进的科学和管理知识，又要传授能为少数民族群众所接受的实用传统技术。在此基础上，云南多层次多类型的教育结构得到发展，培养了大量的中初级人才，所学知识与技术也能与农业生产劳动所需相结合。但是，90年代中期以后，这种能让边疆民族地区的学生和家长感到学有所用的教学内容在大一统的、以升学率为学校和教师考核的几乎是唯一条件的背景下消失，教育结构失调、学校教育脱离实际、不适应经济建设急需技术发展的需要等现实，使教育不能为生产劳动服务，不能为民族地区发展商品生产和掌握科学技术培养人才，造成了少数民族学生的大量流失，即使在校，也缺乏学习的兴趣。2000年后开始大力推行的地方校本课程一则因缺乏地方财政支持，二则因学校的考核仍以升学率为主，致使素质教育、职业技术教育的推动较为不畅。

(二)特殊性政策向普惠性政策转变过程中忽略了民族教育的发展需求与特征

20世纪90年代是传统计划经济体制向市场经济体制逐渐转变与建立的时期。云南民族教育中的诸多阻碍因素在计划经济与市场经济两种新旧体制转换、市场经济发展规律与民族地区的民族教育发展规律还未建立良好的衔接的状况下，对云南民族教育的发展和民族地区建设的进程影响显得更加直接，程度更深，导致教育投资大与教育成效低的矛盾长期存在。市场经济体制中的公平、竞争、效益、自主、独立等有利于社会发展的元素和经济规律对于云南民族教育而言，带来的是民族教育的特殊性被弱化、需要扶持的力度减少等局面都将可能在没有很好衔接的市场经济背景下出现。从2000年的统计数据来看，云南的人均受教育年限为6.32年，比全国低1.24年；文盲半文盲人口占总人口比重达11.39%，比全国高出4.67个百分点，也即文盲半文盲率是全国平均水平的1.695倍。这种背景下产生的教育环境与教育价值认同无疑也会受到影响，市场和机遇面前的劣势更为突出。

这种局面的改变所需要的时间长度与投入力度都极大，决定了对民族教育的扶持是一项长期、持久的工作，也决定了云南民族教育的发展必须是在国家强有力的政策干预下的发展。

1995年7月云南省人大办公厅、云南省政府办公厅根据云南省人大常委会主任会议第37此会议的要求，组织省级有关各委、办、厅、局，用了一年时间对云南省少数民族地区特殊政策的实施和变化情况进行了调查和研究。从调查结果来看，1950年到1995年，国家和云南省出台的少数民族特殊政策约144项，但是到1995年，有近50%已经停止执行和难以执行。其中，从教育方面的13条特殊政策措施演变情况来看，尚有以下政策措施还在继续执行：(1)对部分少数民族的学生给予降低高校录取分数线照顾；(2)实行民族教育专项补助费，于1952年设立，1965年停止执行，1990年又恢复执行；(3)增拨民族教育经费，办好民族教育；(4)对民族学校经费列支做了规定，除其中“干部训练事业经费”未列入“高等教育费”外，其余内容均在执行中；(5)举办贫困县民族班和开办云南民族中学；(6)对杂、散、居少数民族给予照顾。

这种变化带来的是民族教育应得利益减少、地区差距进一步扩大，为一些深层次的矛盾埋下了伏笔。以校舍建设为例，县城和靠近县城附近、公路沿线的学校，校舍建设基本满足甚至超配学校教育教学的需要，但边疆民族贫困地区学校的校舍就极为紧张和简陋，已经成为不争的事实。这一事实使得教师在面临发展机遇时会毫不犹豫地选择离开，继而加重了师资不均衡问题。这些本是边疆民族地区民族教育中长久以来一直存在的现象，但是这一现象在2005年试点、2006年启动的云南农村教育综合改革中被加剧。

为全面贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发［2003］19号)，落实云南省委、省政府加快教育改革发展的指示精神，根据《云南省事业单位聘用制试行办法》，云南省部分地区于2005年6月启动了综合教育改革试点工作，部分地方通过试点于2006年开始全面推行教育改革措施。这次改革主要以人事改革为主，教师实行以县为单位的全员聘任制。在操作上，教育行政部门把学校分为几类，教师在几个类别之间从高到低地实行滚动聘任。以临沧市双江县为例，该县将中学分为三类，采用三级淘汰聘用制，即：城区学校→乡（镇)中心学校→村中心学校→村教学点流动；高中部→初中部→小学部流动；条件好的甲乡(镇)→条件差的乙乡（镇)。所有教师可以从一类开始竞聘，优胜者留下，余下的教师开始参与二类学校的岗位竞聘，以此类推，落选者再去竞聘三类学校。如此下来，本来就在各方面就已经很有优势的一类学校更是集中了全县最好的师资，而经过一、二次应聘淘汰留下的教师（包括校长)，大多只有走向集山区、贫困、民族等多位一体、条件相对恶劣的乡、村学校任职，三类学校无形中成为了“三流”师资的集中地，而且本来就缺乏师资的山区中学在这种人才流动的机制下，教师数量更是严重不足，不得已，只好聘请代课教师，而这些代课教师的资格就无法保证了。结果，在贫困、地处偏僻、交通闭塞的山区民族乡，实施教育改革后，教师队伍状况发生了逆向变化，学历较高、素质较好、教学经验丰富、教学效果较好的教师，通过学校人事制度的改革，许多都应聘到了条件较好的城区和坝区乡镇，落聘者也要趁此机会转向条件相比之下稍好一点的三类学校。这就出现了越是贫困、地处偏僻、交通闭塞的山区民族乡，越是难以配置到学历高、素质好、教学经验丰富的好老师，甚至正式老师在这样的山区乡、村也是越来越少。如双江县大文乡的邦驮完小，2007年时，在12名教师中，就有8名是代课老师，且中专和高中以下学历占到了10人；南矮完小，8名教师中有5名是代课教师，中专和高中以下学历占到了7人；大忙蚌小学的5名教师中有3人是代课老师，其中没有一名教师的学历达到大专以上。

在市场经济时代，这种人才竞争机制对优秀教师而言，是一次难得的机遇，成为鼓励教师努力教学、努力提升自己的一种良好机制。但是，这种良好的人才竞争机制对于教育发展起步晚、教学设施不好、生活条件差，本就难于吸引优秀师资的民族地区而言，却无异于雪上加霜。某种程度上可以说这些地方的基础教育一开始就被置于了不公平的境地，山区少数民族的合法教育权益也因此受到了不应有的损害。缺乏保护原则和统一协调的改革，加剧了山区学校教育资源配置的不公平，为两基成果的巩固和提高埋下了不利的伏笔。

因此，当大面积的贫困转向插花式、散点式的深度贫困时，当教育的需求已经从拉开层次时，分类指导政策不仅不应该被忽略，而是应该从以往的宏观性开始转向当代的微观性，从普遍性走向多样性。

［1］马曜.云南民族工作40年(下)［M］.昆明：云南民族出版社，1994.

［2］云南省思茅专员公署文教局贯彻执行省民族教育会议精神情况的报告［Z］.全宗号123，目录号16，案卷号95，1964年4月至10.

［3］云南省档案馆资料.云南省教育厅关于设民族教育机构、教材编译室、教材经费、各民族办学、民族小学教育工作、教学计划问题的报告、通知及省小校名、民族学校统计资料［Z］.全宗号123，目录号3，案卷号23，时间：1951年5月至1958年1月.

［4］云南省档案馆资料.中央、西南对私塾问题，取缔反动读物的指示，本厅关于中小学教育、公私立中等学校性质组织的办法及纲要草案［Z］.全宗号：123，目录号：2，案卷号：22，时间：1950.

［5］云南省档案馆资料.各地关于民族语文、汉语文教学经验总结报告及云南省教育厅通知（包括使用教材)［Z］.全宗号 123，目录号 3，案卷号 51，时间：1951.

［6］云南省档案馆.阿瓦山上办起了农业中学［Z］.全宗号123，目录号16，案卷号8，1964.

［7］云南省档案馆.云南省教育厅编印“民族教育参考资料”样本［Z］.全宗号123，目录号：16，案卷号： 42，1964.

［8］云南省档案馆.全省民族教育工作会议的文件、会议参考资料 ［Z］.全宗号123，目录号 15，案卷号120，1963.

［9］云南省档案馆.云南省教育厅各专、州关于贯彻省民族教育工作会议情况的报告、学制、教学等的意见［Z］.全宗号123，目录号16，案卷号 95，时间： 1964年4月至10月.

［10］潜力从觉悟中来办法从实践中来——曼燕小学帮助农民子女普遍上学［N］.云南日报，1965－11－30.

［11］云南省档案馆.在改革中探索民族经济与民族教育发展战略——红河州哈尼族彝族自治州教育局［Z］.全宗号123，目录号39，案卷号130，1989.

［12］云南省第一次全省教育会议讨论提案［Z］.全宗号： 123目录号：2案卷号：28时间：1950年8月.

［13］云南省档案馆.云南省1954年少数民族教育补助费［Z］.全宗号 123，目录号 5，案卷号 4，时间： 1952—1954.

［14］云南省地方志编纂委员会.云南省志·教育志［M］.昆明：云南人民出版社，1995.

［15］李德洙.在全国第五次民族教育工作会议上的讲话［J］.中国民族教育，2002，(5).

［16］李云芳，徐忠祥.云南民族教育改革与发展研究之二［M］.昆明：云南民族出版社，2007.

［17］云南省档案馆.民族教育学制问题研究座谈会纪要［Z］.全宗号123，目录号16，案卷号41，1964.

［18］云南省档案馆.教育部、云南省政府关于民族教育工作的意见、经验、调查材料［Z］.全宗号123，目录号31，案卷号267，1980—1981.

［19］云南省档案馆.云南省教育局关于边疆民族教育工作的通知、意见、报告［Z］.全宗号123，目录号29，案卷号212，1979.

［20］云南省档案馆.云南省教育事业三十二年发展概况［Z］.全宗号123；目录号32，案卷号11，1982.

［21］云南省档案馆.云南省教育厅关于云南省少数民族教育工作情况的整理材料［Z］.全宗号123，目录号14，案卷号16，1962.