社会管理创新笔谈三记

■傅达林

化解矛盾需要“渐进式治理”

改革开放以来，中国历经了重要的经济—社会转型，社会治理也面临诸多转型的压力，其中一个突出的表征就是利益主体多元、矛盾冲突加剧，社会进入矛盾多发期。尤其是近年来，在征地、拆迁、医疗、城市管理等领域，社会矛盾多发，一定程度上影响到社会发展的和谐稳定大局。如何有效化解矛盾，均衡因改革不确定性带来的各种利益冲突，已成为当前社会管理创新的紧迫课题。

矛盾呈现给公共舆论的，往往是尖锐、激进的一面，然而矛盾的化解却向来是门“慢工出细活”的艺术。民间有句老话叫“病来如山倒，病走如抽丝”，用来形容基层社会的矛盾化解也十分贴切，当矛盾以群体性事件等极端方式暴露出来时，对社会稳定造成的影响往往“如山倒”，但要从根源上治理好产生矛盾的病灶，其过程和效果则又“如抽丝”。

改革有激进与渐进之分，社会治理也有激进与渐进之分，前者期望将社会隐藏的矛盾问题“一窝端”，采取休克疗法来剔除社会发展过程中逐渐积累的弊病；后者则主张边发展边化解矛盾，搭建常态化的诉求平台实现矛盾的及时疏导。相比而言，渐进式治理要比激进的方式更容易分解阻力，负面效应也更小，作为一种常态化的公共治理路径，化解社会矛盾非但不能冒进，而且要以尽可能周全、系统、渐进的方式来推行。

渐进式治理要以主体思维方式的改善为肇始。对于发展中产生的各种矛盾，治理者总是期待“毕其功于一役”，能够“快刀斩乱麻”，好从化解矛盾的纠缠中抽出手来专心致志谋发展。须不知，这样的认识原本就不符合辩证法。社会发展本是一个不断化解矛盾的过程，企图一劳永逸是一种不切实际的妄想。丰子恺在散文名篇《渐》中曾发出喟叹：“使人生圆滑进行的微妙的要素，莫如‘渐’；造物主骗人的手段，也莫如‘渐’。”人世间的治理，渐进才是常态，切勿存有等矛盾积攒到一起再治理的思维惯性。同时，还需改变化解矛盾的人治化思维，对待合理的群众诉求不能等到领导发话才予以解决，把化解矛盾建立在稳定的制度预期上，而非寄托在领导者个人权威或偏好上。

渐进式治理要以保障公民诉求的表达为根据。社会矛盾的产生，或是因为体制改革不彻底遗留下来，或是由于改革触动了部分人的利益，亦或是政府管理方式上的粗糙所致，要区分不同根由有针对性地进行个性化治理，先应建立公民诉求表达的平台，让矛盾在集中爆发前得到有效的反应和疏导。由此，社会矛盾的化解乃是一项系统工程，需要调动尽可能多的社会力量和方法系统构筑起诉求表达的平台，并通过持之以恒的常态化互动增强官方渠道的吸引力，以尽可能多的吸纳社会不满。例如，微博作为一种新型媒体，受到不少政府部门的青睐，但如果只是当做应景之作，过后不闻不问，不仅无助于公民诉愿和不满的表达与宣泄，反而会对行政系统自身的公信力造成损耗，最终致使矛盾疏导渠道闭塞形成“言塞湖”，决堤之时便难以控制。

渐进式治理要以均衡利益配置的制度供给为重心。当前我国社会治理最突出的问题，就是有效制度供给的不足。转型时期，制度对于化解矛盾具有关键性的作用，它影响治理行为的规范、公民寻求公理的信念和行为，并决定利益疏导的结果。制度供给是否充分有效，决定了矛盾化解乃至整个社会治理是否建立在稳定的法治根基上。渐进式治理就是要将传统的“治事”、“治人”转变为具有远期效应的“治法”，以打造利益均衡配置的制度体系为突破口，以有效制度的正式规则为根本遵循，剔除偶然性、临时性的指令安排，提高正式制度在化解矛盾方面的正当性和有效性。这种正式制度不同于平时指导矛盾化解的各种指示、意见、批示，它符合利益配置的公正性原则，体现了公共权力的谦抑自省品格，能够为化解矛盾提供持久而权威的法治保障。

另外，化解矛盾强调渐进式治理，还必须防止两种错误倾向：一种是对于积弊难改必须彻底根治的问题，尤其是治理过程中公权力自身的弊病，应当彻底革除的不能举棋不定而行渐进式治理；另一种是渐进式治理应防止矛盾化解的“不作为”，对于已经发现的矛盾或苗头，不能以“急不得”的借口放任不理或是将矛盾留给“下一任”。要知道，矛盾乃是社会有机体的正常病变，如同一个期许健康的人，不能等到身体完全没有病了再去锻炼，真正健康的身体是在同各种潜在的危险病因进行对抗锻炼中造就的。

总之，对于社会管理而言，渐进式治理不仅着眼于矛盾的化解，更着眼于整个社会的良性发展，它依赖于处在社会治理各个神经端口的主政者，将功夫下在平时，将责任尽在每时每刻。

虚拟社会注入法治基因

这是一个“网事连篇”的时代，从“艳照门”到“李刚门”再到“郭美美事件”，从论坛到博客再到微博，无论你承不承认、接不接受，一个经由网络平台发布、获取和利用信息等行为构建起来的网络社会，已深刻改变着我们的生活。2010年，中国已成为全球最大的互联网国家，拥有超过4.5亿的网民和超过3亿的手机上网用户，如此大的一个虚拟世界，向社会管理提出了前所未有的挑战。

网络是把双刃剑，它在为公民参与社会治理、推动管理创新提供广阔平台的同时，也以其虚拟性、难控性给社会管理带来不小压力。尤其是转型时期，社会阶层分化，利益冲突增多，各种新老矛盾叠加交织，任何一起不经意的小事都可能在网络上发酵为重大危机事件，加强网络虚拟社会的管理创新，已成为当前的紧迫课题。胡锦涛总书记指出，进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。首次把虚拟社会的管理纳入社会管理，把网络社会与现实社会的管理统筹结合起来，具有重大现实指导意义。

提高网络社会管理水平，首先要转变观念，主动适应网络发展对虚拟社会管理提出的新要求、新挑战。生活中，面对网络舆情日益高涨的趋势，有些官员不敢“触”网，唯恐避之不及，或采取不上、不问、不管、不理的态度，出现舆情危机后仍一味寻求封堵的老办法。事实证明，网络已成为公共管理者无法逃避的磁场，其作为现实世界的延伸，所反映出来的各种矛盾问题和民怨诉求，都需要管理者仔细倾听，认真处理。而且，据学者对中国210起重大舆论事件的相关研究，网络舆论在近七成的事件中起到了推动政府解决问题的正面积极作用。克服网络恐惧症，在倾听网民诉愿中了解社情民意，在处理网舆危机中提高公共管理能力，这是网络时代赋予各级官员不可推卸的职责任务和素质要求。

提高网络社会管理水平，应当建立健全符合虚拟社会自身特点的规则体系。规则之治乃是公共管理达致优良状态的主要路径。从实践观察，用以维系现实社会正常运转的规则机制，在网络治理中往往出现“水土不服”。虚拟、无疆界等特点决定了网络社会的公共治理不能照搬现实社会的法律规则，而必须量体裁衣，构建起一套清晰有效且合乎网络社会逻辑的规则体系。目前，尽管我国出台了上百个有关互联网的法规，但由于立法主体多、系统性和协调性较差，使得在打击网络犯罪、规范网络交易、加强综合防控、净化网络环境等方面，都缺乏可操作性的社会准则和法律规范，一些领域甚至处于无法可依的状态。虚拟社会并非法外之地，无论是加强对网络的行政监管，还是培育网络的自治习惯，都需要确立起虚拟社会自身的规则系统，如此才能发挥法律规则的治本功效，以法制化手段促进虚拟社会管理的健康有序发展。

提高网络社会管理水平，必须着力健全引导网络舆情的良性发展机制。互联网是“思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”，由此形成的网络舆情具有不断聚集、放大的内在趋势，尤其是负面舆情通过“滚雪球”的方式极易形成网络舆情危机，甚至引发网络群体性事件。这决定了虚拟社会公共管理的重要任务，就是如何剔除网络舆情非理性的一面，从鱼龙混杂的各种信息中甄别真伪，及时化解危机，形成官民合作的良性循环。达到这一目的，有赖于各级政府建立起成熟的引导网络舆情良性发展的机制，如动态的网络信息观察分析机制、良好的网络沟通机制、及时有效的信息披露机制、周密的舆情危机应对机制等，通过网络发言人、官方网站、官员微博等平台畅通信息渠道，敏锐把握网络舆情动态，稀释舆论危机的负面效应，重新设置舆论议题，引导网民理性知政、议政、参政。

提高网络社会管理水平，还应当努力培育网络社会的自治精神。虚拟社会的健康发展得益于自身规则的自觉，除了外在的强力干预，基于自身运作的机制与内部准则而形成一套自治性机制，对网络公共管理而言至关重要。从人肉搜索公约到微博错误信息自纠，这些都凸显出网络自治的巨大能量。要有效遏制“网帖记者”、“网络打手”、非法攻击、网络诽谤、造谣炒作等不良现象，激励出网络社会的内发秩序，还需要公共管理者善于激发网民和网络社区的力量，不断完善相应的自治规则，培育网民的自律意识和网络组织的自治精神。

总之，虚拟社会的建设和管理不只是一个简单的技术问题，而是一项复杂的社会系统工程。只有建章立制，依法引导，自治管理，为网络虚拟社会管理不断注入新的法治基因，才能优化网络生态环境，推进和谐社会建设。

让“流动人口”变为“流动公民”

伴随着市场经济的快速发展，一股流动人口的浪潮席卷全国。截至2010年，我国流动人口总数达2.21亿，占世界流动人口总数的四分之一，其中80后的新生代占了42.8%。如此庞大的流动人口，在产生诸多经济社会格局变化的同时，也给各级政府的公共管理带来挑战。

虽然没有绝对证据证明，流动人口会给社会稳定造成威胁；但从法律部门的案例和数据中不难发觉：流动人口一定程度上成为违法犯罪的“重灾区”。广西一个只有3000多人的温江村，许多青壮年都出去打工，而这些外出打工的人中，就有100多人因为抢劫而锒铛入狱（据9月20日央视报道）。这从一个侧面反射出当前我国流动人口管理之难。正因为如此，一些城市立足于管控，对待流动人口更多着眼于治安管理，有的试点甚至对流动人口较多的村庄建围墙封闭管理，潜意识中流露出将流动人口视为社会危险之源的倾向。

其实，对于转型期的中国而言，流动人口问题早已由改革初期以治安问题为主转变为涉及社会发展、管理和服务的综合性问题，传统的单向治安管控思维，很难适应未来流动人口管理的需要。美国作家苏黛瑞女士在上个世纪90年代中期写过一本《在中国城市中争取公民权》，其以中国的农民工问题为研究对象，道出了中国流动人口管理创新的核心所在：赋予公民权，让流动公民在迁徙中找到自己的尊严，实现自身的价值。这需要我们从观念、制度、方法等进行全方位改革，为流动公民提供以孵化权益为核心的法治环境。

在管理观念上，应当将“流动人口”回归为“流动公民”。流动人口给社会管理带来的压力，一定程度上与我们对流动人口的不公平甚至歧视有关，客观认识流动人口的法理地位和其贡献，是管理创新的认知前提。从宪法原理看，流动人口中无论是农民工还是知识人士，都是宪法庇护下的公民，理应享有宪法规定的各种公民权利，不能因为他们处在流动中权利的实现存有困难，政府就忽略对这部分公民权利的保障。其实，以农民工为主体的流动公民，恰是中国经济起飞的助推器，他们以廉价的劳动力改变着城市的面貌，理应共享城市公共资源。因此，管理者在观念上不能将流动公民尤其是处在社会底层的农民工群体，视为社会不稳定因素；而应立足于公民身份的认知，将流动公民的管理建立在公民平等权利的促进与实现上。

在管理制度上，应当着力提供保障流动公民权利的法律供给。户籍制度造就的差异沉疴，让流动人口成为“二等公民”的代名词。要将农民工变为国民，将流动人口变为流动公民，首先就必须拆除这些歧视性的制度藩篱。以往大量的流动人口管理性法规和规范，都是从“管控防”处入手，课加义务的多，赋予权利的少。这种试图用法律来“管”住流动人口，仍旧是从本位主义、地方主义和部门主义出发的思路，是习惯于公权力运用的方便，实质上仍然是把法律作为管人、治人的工具。法治社会，法律的功能主要是完善对公民权利的保护，特别是对社会弱势群体的保护。流动公民不仅因为户籍制度的天然隔离难以享受到城市公民的福利待遇，而且还遭受着来自城市公民等各方的歧视乃至敌视，“我都把城里当做家了，那里的人不把我当家人”，即便合法权益受侵犯往往也“投诉无门”。 真正科学的管理创新，应从立法根源上解决流动公民的权利保障，通过更多制度上的赋权而不是管控，让流动公民在其奉献的“第二故乡”找到人生的归属感。

在管理方法上，应当改变政府“单兵作战”的路径，寻求更多的社会自治性资源。为流动公民创造一个安居乐业的法治环境，政府不能单靠一己之力，而应向社会主体放权，通过社区等自治性组织，探索一条流动公民融入社会、居民自己管理自己的民主自治道路。与此同时，政府自身也须由治安管控转变为综合服务，扭转城市公民与流动公民之间的对立态势。

近些年，流动人口中出现的传销、“两抢两盗”、乞讨等不良甚至违法现象，加剧了城市人对流动公民的排斥。“因为他们漂泊不定的地位，让他们看起来更容易犯罪，干出越轨行为，最根本的是因为他们是外来人，滞留在那里，就已经破坏了游戏规则”。城里人担心他们侵夺工作机会，摊薄福利，于是产生莫名的恐惧和忧虑。对此，政府应坚持公平对待、一视同仁和发展惠及全体公民的理念，完善流动公民就业、养老、医疗、住房等社会保障制度，并在公共交通、困难救助等社会公共服务领域提供同等服务，从而使流动公民安居乐业。

总之，只有创造出一个安全、平等、公正的法治发展环境，让流动公民的利益诉求及时得到回应，合法权利得到有效保护，现代城市的公共服务体系对他们有细心关照，那么我们将迎来一个更加平等而富有活力的和谐社会。