探析我国官员财产申报制度建设中存在的问题

许倬恺

摘要：官员财产申报制度在中国迟迟未能取得实质性的进展，有两个方面的突出问题，一是现有的官员财产申报制度未能落实到位，二是官员财产申报制度的法制化进程缓慢。导致这些问题存在的困扰因素很多，一是现有规定漏洞凸显，如法律位阶低、申报主体范围窄、申报内容不全、申报种类单一、问责过轻、有关申报材料的公开规定不规范、受理审查机关缺乏独立性；二是配套制度严重缺失，如对权力的监督无力、对举报者缺乏有效地保护、缺乏真正的金融实名制、对财产转移的监控力度有限；三是遭遇强大的主观阻力，如领导层消极被动、申报主体对制度缺乏认同感。这些问题与原因的存在，使得我国官员财产申报制度的功效大打折扣。为此，我们亟需明确努力的方向，加大研究探索的力度，着力于完善官员财产申报制度的内容设计、完善配套措施的建设、大力清除主观方面的阻力，切实建立健全适合我国的官员财产申报制度，从源头上遏制腐败，树立廉洁、透明、高效的政府形象。

关键词：官员；财产申报制度；

自20世纪80年代起，官员财产申报制度以其独特的反腐功能逐渐获得了世界的认可与应用，并赢得了“终极反腐”的美誉。然而在中国，虽然该制度十多年前就已经被列入人大立法规划，但直至今日，“只闻其声，不见其人”恰恰是“阳光法案”在中国的真实写照。为何一项利国利民、国人引颈期盼的制度却迟迟不能取得实质性的进展，其中因素值得玩味。

一、中国官员财产申报制度建设中存在的突出问题

中国官员财产申报制度建设中存在两方面的突出问题：一是现有的官员财产申报制度未能落实到位；二是官员财产申报制度的法制化进程缓慢。

（一）现有的官员财产申报制度未能落实到位

中国目前实行的仅仅是一些具有财产申报特征的收入申报，其规定的事项已经少之又少，但即便如此，各执行机关在申报的接受、备案和监督检查环节上都显得软弱无力，并没有将执行财产申报制度当作一项重要的专门工作。有不少领导干部反映，未曾认真填写过有关申报收入的表格，即使填也只是走个过场而已。

在中国所有的腐败案件中，还没有哪一位贪官是因为实行申报制度而暴露落马的，几乎都是由举报人举报或通过别的案件被“牵”出来的，而这些人还只是众多腐败分子中的一小部分，可见，中国现行的财产申报制度“形同虚设”。

（二）官员财产申报制度的法制化进程缓慢

放眼世界，中国现行的财产申报规定还只是一些行政法规或地方性法规，由于其法律位阶低，因此缺乏权威性，所能发挥的效果更是十分有限。

90年代初，我国就开始将官员财产申报制度列入了人大的立法规划。但时隔20余年，该制度仍处于准备立法阶段。即便从普通民众到政府高官，对官员财产申报制度立法的呼吁一浪高过一浪，但截至目前仍然没有迈出实质性的步伐，中国的官员财产申报制度陷入了胶着状态。

那么，是哪些因素导致了我国官员财产申报制度的停滞不前呢？对此，笔者进行了深入地探讨分析。

二、困扰官员财产申报制度发展的因素

（一）受困于现有规定凸显的漏洞

目前，中国关于官员财产申报的政策文本是2001年出台的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》），而《规定（试行）》本身先天性的不足直接制约了中国财产申报制度的作用。

1.法律位阶低。法律是确保制度权威性的保障，其法律位阶越高，权威性就越大，制度也就越容易得以贯彻执行。而中国现行的关于财产申报的《规定（试行）》由中共中央纪委、中共中央组织部发布的，只属于行政法规，没有上升到国家法律的高度，不仅影响了公众对该制度的知晓程度，也直接降低了该制度的权威性、强制性。

2.申报主体范围窄。现行的《规定（试行）》，将申报主体限定为一些机关、团体、企事业单位中的省部级现职领导干部、配偶、以及由领导干部抚养的未成年子女和不能独立生活的成年子女。由此可见，省部级以下的领导干部、父母、兄弟、成年子女等并未在申报主体之列。相当一部分职位不高但职权很大、有可能贪污腐败的公务员未被纳入制度监督内。

3.申报内容不全。虽然，《规定（试行）》将申报内容扩大到了家庭财产，但私有交通工具、遗产、受赠、知识产权收入等仍不在申报之列。

4.申报种类单一。中国实行的两年一次的任职申报其间隔时间太长，无法及时掌握官员家庭财产的变化情况；而离职申报规定的离任后一个月内申请一次其时间又太短。尤其，在中国这样一个特别讲究人情关系的国度，很多官员在任期间形成的关系网，即使离任后很长一段时间都能够发挥作用。仅有的这两种申报种类，是无法证明官员财产变量其合法性的。

5.问责过轻。在《规定（试行）》中，对违反申报所作的处罚的规定甚至可以被忽略。如果领导干部填写的《领导干部家庭财产报告书》不符合要求，中央组织部仅会将有关情况通知该领导干部，并要求其更正；如果领导干部无正当理由不报告或者不按时报告，除了被责令限期报告之外，仅仅会受到批评教育或者党纪政纪处分；如果瞒报、伪报，也仅规定会“从严处理”，至于如何“从严”，没有任何说明。中国对于违反财产申报所作的处罚极其轻，言之无物，并缺乏可操作性的实际措施。

6.有关申报材料的公开规定不规范。公开性是官员财产申报制度的灵魂。现行《规定（试行）》中所实行的是有限度公开原则，对财产申报义务人的申报资料，在其所在单位的领导层内部，或者在规定的范围内进行通报。但是，《规定（试行）》中又有与之相冲突的其他规定，即同时要求，申报资料的接受部门不能对外泄露申报者的财产信息，要注意保密。这既要公开，又要保密，在同一个政策文件中居然存在如此有冲突的规定，财产申报不陷入两难境地都难。

7.受理审查机关缺乏独立性。《规定（试行）》中明文规定，中央组织部是公务员财产申报资料的接受部门，“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告，可以核查。”财产申报资料的受理机关和审查机关并非独立的部门，此时，就可能出现一种奇怪的局面，负有财产申报义务的领导干部，是对其实施监督的部门的领导！另外，虽然中央组织部其职责中有监督的成分，但却不是国家法律所规定的监督检查机关。制度中所规定的监督机关缺乏应有的法律地位，并且，对制度执行情况和对违纪情况的监督相互分离，这样的监督必然容易止于形式，大大降低了该制度的功效。

（二）受困于配套措施的严重缺失

官员财产申报制度能起多大的作用，与其规定本身的完善性密切相关。但如果相关的配套措施不能到位，也会大打影响制度效用的发挥程度。致使我国官员财产申报制度未能发挥应有作用的一个很大因素就是，严重缺乏与财产申报相关的配套措施。具体表现为对权力的监督无力；对举报者缺乏有效地保护；缺乏真正的金融实名制及对财产转移的监控力度有限。

（三）受困于强大的主观阻力

1.领导层消极被动。官本位思想在中国根深蒂固，“官官相护”风气盛行。如果“领导层”对某项改革“积极性不高”，那这项改革就一定推行不下去，这是中国的一大特色。对于财产状况公开，领导层或是害怕丧失自己的既得利益；或是害怕引发群众的仇富情绪；或是不愿打击利用中国转型期的机遇牟取私利，但又确实为改革事业做出贡献的领导干部；或是害怕引起官员的集体恐慌，影响经济社会的发展，也影响自己的政绩。无论出于何种顾虑，都说明了，中国的领导层缺乏廉洁自证的智慧和勇气。

2.申报主体对制度缺乏认同感。前人大代表王全杰曾作过一项调查，显示，对“官员财产申报”持反对意见的比例高达97%。尽管王全杰调查的范围有多广、接受调查的官员是哪些级别以及调查结果是否确切仍有待进一步论证，但至少说明，明里暗里反对实施官员财产申报制度的居多。即使在试点地区，新疆阿勒泰的一项随机调查显示：反对者也高达七成。可见申报主体对这一制度的认同感普遍较低。

三、明确破解难题的努力方向

完善的官员财产申报制度，将有助于我国从源头上遏制腐败，树立廉洁、透明、高效的政府形象。而上述问题的存在，使得财产申报制度的功效大打折扣。为此，我们亟需明确努力的方向，加大研究探索的力度，着力于构建完善的官员财产申报制度，从而实现“以国力促廉洁”与“以廉洁促国力”的双赢局面。一是要完善官员财产申报制度的内容设计，包括积极探索如何进一步推进规定的法制化，扩大申报主体范围，扩展申报财产内容，健全申报种类，完善惩罚机制，建设独立的受理审查机关，规范好半公开的原则。二是要完善配套措施的建设，包括积极探索如何强化监督，有效保护奖励举报人，构建适合中国国情的金融实名制，加强对财产转移的监控力度。三是要大力清除主观阻力，领导层要切实提高政治果断性，同时，加强行政伦理建设，进一步提高认同感。

参考文献：

[1]聂月岩,黄存金.“必须让权力在阳光下运行”的战略思考[J].理论探索,2008,(04).

[2]宫羽,陈海明.关于我国金融实名制的几点思考[J].广西经济管理干部学院学报,2000,(02).

[3]陈君.财产申报制度是廉政之必要条件[J].社会,1994,(05).

[4]仲昭慧,杨健.官员财产申报制度的困境与路径探析[J].蚌埠党校学报,2010,(02).

[5]谢薇薇.我国建立公务员财产申报制度的必要性与可行性[J].劳动保障世界（理论版）,2011，(01).

[6]薛梅.财产申报制度在我国的进展与前景[J].新视野,2011，(01).

[7]关保英。财产申报立法中的财产审查制度[J].探索与争鸣,2010，(04).

[8]邹虎.构建我国公务员财产申报制度的思考[J].社科纵横（新理论版）,2010，(01).