加拿大矿山环境管理制度及矿产资源开发的环境代价研究

郑娟尔,孙贵尚,余振国，冯春涛

(1.中国国土资源经济研究院，北京 101149;2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149)

对矿产资源开发的环境代价进行核算可以为切实避免、控制与降低矿产资源开发环境代价，治理受损的矿山环境,补偿相关权益人的环境权益损失提供决策依据。加拿大矿产资源丰富，政府对矿山环境的保护比较重视，先后投入大量资金用于矿山环境的修复与整治,并建立了环境保护支出统计制度。分析加拿大的矿山环境管理制度及矿产资源开发的环境代价，对我国的矿山环境保护及矿山环境管理制度的完善具有积极意义。

1 加拿大的矿产资源开发

加拿大幅员辽阔，矿产资源十分丰富，是世界第三矿业大国，其碳酸钾和铀产量居世界第一，钴产量居世界第二，镍、铜、锌、铝、石棉、钻石、镉、钛精矿、盐、铂族金属、钼、石膏等金属和矿物产量均居世界前五位[1]。近年来，矿业占加拿大GDP的比重约在2%～4%之间。表1给出了加拿大1990～2009年的矿产品价值。

表1 加拿大1990～2009年的矿产品价值

注：(p)表示初始数据；(r)表示调整后数据。另外，该表的数据已扣除石油和天然气。

数据来源：Natural Resources Canada.Statistics Canada,cat.no.91-215-X.

2 加拿大矿山环境管理制度

2.1 行政管理

加拿大矿业管理部门分为联邦和省两级。两级间是分工协作关系，除环境和矿山复垦等涉及社会公众利益或省间协调问题外，分别按各自立法管理权限履行职责[2]。加拿大的矿区恢复工作贯穿矿山生产的任何一个阶段。在对矿区勘查时，比如开展确定矿物位置的探矿、钻孔等活动，管理部门要正确引导，尽可能减少对土地、水、植被、野生动物的影响。矿山开采前，必须对当时的生态环境状况进行研究并取样。获得数据要作为采矿过程中以及采矿结束后复垦的参照[2]。

采矿计划编制阶段，一旦发现了有开采价值的矿物，必须提供三份详细的分析：①可行性研究，以决定开采在技术上和商业上是否可行;②环境影响声明，只有对生态环境负责的矿山活动才能够进行下去;③矿山恢复计划，通常包括开采破坏的结构、矿山闭坑、植被再生长的稳定性、水处理等内容。

2.2 矿山环境立法

在美国，大部分矿山环境标准都是联邦层次，由EPA设定的。而在加拿大，很多矿山环境立法都是省级层面的。1997年，国家水环境标准——金属矿液态废水规章(MMLER)颁布。这一标准是在联邦《渔业法》下面颁布的，属联邦层次[3]。加拿大有关矿山环境的立法见表2。

2.3 配套措施

此外，加拿大还采取一些配套制度来督促矿山企业改善环境，如环境绩效报告制度。上市矿业公司必须汇报企业的环境管理绩效，这会间接地影响公司的股票价格和市场盈利，迫使矿企去改善矿区环境。

表2 加拿大矿山环境立法

3 矿产资源开发的环境代价核算

根据加拿大金属经济集团(Metals Economics Group)1993年对金矿公司的调查，调查者认为环境规则引起的支出占业务开支的平均比例为3%，但同时表示环境成本约占可行性成本的12%，发展成本的14%，且随着权限管理要求的增加，这两个数据已分别上升到了22%和17%。

2000年，加拿大统计局出具了一份1996年和1997年加拿大各产业环境保护支出的报告，其中也包括矿业。该报告采用问卷调查的方法来获取数据，调查问卷的回收率较高[4]。在报告中，环境保护支出被定义为包括所有遵守或预先遵守环境规则，环境协定或自愿协议所发生的资本(或投资)和修复成本，业务开支成本。由于衡量多目标支出比较困难，因此，1997年的调查将环境支出成本的范围扩大为“任何确保或遵守环境政策，或官方自愿协议所产生的成本”，包括环境监测成本、环境评估和审计核查成本、场地复垦和退役成本、野生动物和栖息地保护、环境污染控制和治理成本、环境污染阻止成本、环境费、罚金和许可证成本、环境项目行政管理支出、培训等。此后，加拿大统计局将该调查由一年一次改为两年一次。目前已公布了2002年、2004年、2006年和2008年各产业的环境保护支出。

整理发现，调查涉及的产业各年度略有不同。1996和1997年采用SICs产业分类体系，调查的产业包括伐木搬运业、矿产业(mining)等15个产业。之所以选择这些产业，是由于这些产业面临或预计面临较高的环境保护支出[4]。2002年以后，加拿大采用北美产业分类体系NAICS(2002)[5]，调查研究产业包括伐木搬运业、石油和天然气开采、矿产业等16个产业。2004年又在2002年基础上增加了“其他制造业”[6]。2006年和2004年相同[7]。2008年与2006年相比，保持了“其他制造业”，但去掉了“管道运输业”，且调查方法也与2006年不同[8]。但2002～2008年各调查报告中，关于矿产业的定义和调查范围是一致的。

根据北美产业分类体系NAICS(2002)，代码212表示矿产业(油气以外)，下辖2121、2122、2123三类。其中2121为煤炭业，2122为金属矿业，2123是非金属矿和采石业。但报告中涉及的矿产业仅包括NAICS 2121，2122和21239三类。即属于2123产业门类下的21231采石业，21232砂石、黏土矿、陶土和难熔矿物未包括在内。21239为其他非金属矿和采石业。同样的，1996年和1997年报告中所涉及的矿产业环境保护支出也未覆盖全部的矿产业。

笔者将几份报告中的矿产业环境保护支出及各产业环境保护总支出列于表3、表4和表5中。分析这三个表格时，要注意以下两个问题：①由于调查涉及的产业种类不同，不能直接将各年的矿业环境保护支出占总环境保护支出的比重直接进行对比。②由于调查方法不同，不能直接将2008年的矿产业环境保护支出与2002年、2004年、2006年的进行对比。

表3 1996年和1997年矿产业环境保护支出 单位：百万加元

数据来源：参考文献[4]。

表4 2002～2008年矿产业环境保护支出 单位：百万加元

数据来源：参考文献[5-8]。

从表3中可见，1997年比1996年用于矿业环境保护支出的成本要高。2002～2006年间，矿产业环境保护支出逐年增加。表5给出了2008年矿业环境保护支出的结构，从中可见，矿产业环境保护支出主要用于污染消除和处理、污染阻止成本、废弃物管理和污水处理、场地复垦等。

表5 2008年矿产业环境保护支出细目 单位：百万加元

数据来源：见参考文献[8]。

4 矿产资源开发的环境代价

本文通过矿产业环境保护支出除以当年矿产品价值的方法来计算加拿大矿产资源开发的环境代价。由于环境保护支出报告中对矿产业的定义未覆盖全部矿业*表1、表3～5中的矿业均不包括油气，这一点是相同的。，因此，所得到的数据仅能表示矿业环境保护支出占矿产品价值的最低比例。表6是根据表1、表3～5的数据进行的计算。结果表明，1996年、1997年、2002年、2004年、2006年、2008年矿业环境保护支出占当年矿产品价值的比例不低于1.83%，1.82%、1.88%、1.90%、1.60和1.60%。

表6 矿产资源开发的环境代价核算

如果考虑矿山地质环境恢复治理的滞后性，将矿山环境保护支出与两年前的矿产品价值进行对比，得到的数值为2.08%，1.81%，1.89%，2.32%，2.24%，2.20%。粗略可以判断，加拿大矿产资源开发的环境代价约在矿产品价值的2%以上。

5 加拿大矿产环境管理制度对我国的启示

根据加拿大矿产资源开发环境管理制度，结合我国现状，可以从以下几方面来完善我国的矿山环境管理制度，降低矿山资源开发的环境代价：

1)将环境治理理念贯穿整个矿产资源开发过程。应从矿产资源勘查方案编制之初就考虑对矿区环境的保护,越早考虑，环境代价越低。

2)强化矿区环境治理项目的验收工作，确保复垦后的矿山环境不低于资源开采前的水平。应在矿产资源开采前对矿区土壤、植被等要素进行取样，作为未来复垦验收是否通过、保证金是否返还、返还比例为多少的依据和标准。

3)尽快建立矿山环境保护支出统计制度，对年度矿产资源开发的环境效应及在矿山环境整治修复中的投入进行统计，并在此基础上，建立矿产资源开发环境代价核算制度，为矿山资源开发和矿山环境保护财政资金的投入力度和投入方向提供决策支撑。

4)开展部门联合，积极探索市场经济条件下的整治新制度，如实施矿业公司环境绩效报告制度，规定上市公司必须在年报和半年报中汇报企业的环境管理绩效，这会间接地影响公司的股票价格和市场盈利，从而迫使矿企去改善矿区环境。

[1] 中华人民共和国商务部对外投资与经济合作司.加拿大主要矿产资源及其开发政策[EB/OL].http:∥hzs.mofcom.gov.cn/aarticle/h/m/ai/200502/20050200342636.html

[2] 王永生，黄洁，李虹.采治同步，确保生态恢复——加拿大、澳大利亚矿山环境治理制度与实践[N].中国国土资源报,2007-04-27.

[3] G.HILSON.Barriers to Implementing Cleaner Technologies and Cleaner Production (Cp)Practices in the Mining Industry:A Case Study of the Americas[J].Minerals Engineering.2000,13(7):699-717.

[4] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector,1996 and 1997 (revised)[R].Ottawa,August 2000.

[5] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2002)[R].December 2004.Ottawa,November 2007.Catalogue no.16F0006XIE.

[6] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2004)[R].Ottawa,November 2007.Catalogue no.16F0006X.

[7] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2006)[R].Ottawa,November 2008.Catalogue no.16F0006X.

[8] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2008)[R].Ottawa,November 2010.Catalogue no.16F0006X.