我国煤炭矿政管理体制改革的思路与措施

宋 梅,马冰彦

(中国矿业大学(北京)管理学院 煤炭资源与安全开采国家重点实验室，北京 100083)

煤炭是我国的主体能源，是现阶段国民经济发展的主要动力，占我国一次能源生产和消费70%左右。我国“富煤、缺油、少气”的能源结构决定了煤炭在未来较长一段时期内仍旧是我国不可或缺的主要能源。随着我国经济持续增长对能源需求的增加，建立科学合理的煤炭矿政管理体制对维持煤炭资源的可持续发展、确保能源安全具有重大意义和深远影响。

1 我国煤炭矿政管理概述

煤炭矿政管理是对煤炭资源勘查开采的监督管理，是国家对煤炭资源的行政管理。我国煤炭矿政管理体系是在计划经济体制的大背景下形成的。六十多年来，我国煤炭矿政管理体系经历了一个从无到有，由集中走向分散、又逐步走向集中统一管理的复杂历程；经历了由行政直接管理向审批登记管理的转变，由多头分散管理向集中统一管理的转变，由粗放式管理向精细化管理的转变，形成以《矿产资源法》、《煤炭法》为管理依据，煤炭矿业权管理为核心，融煤炭资源储量管理、煤炭资源规划管理和监督管理为一体的煤炭矿政管理体系。

2 我国煤炭矿政管理现状及存在的问题

2.1 煤炭矿政管理法律体系亟待完善

现阶段我国煤炭矿政管理的依据是法律法规。自1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布，一系列的矿业法律法规正式出台，形成了以《矿产资源法》、《煤炭法》为核心的煤炭资源开发管理的法律体系(包括法律、条例、实施细则、管理办法、规定、决定和通知等)。

但现存的法律体系尚不完善，缺乏采煤市场准入条件的具体规定。在我国的《矿产资源法》中只是原则性的规定了设立矿山企业必须符合国家规定的资质条件，但具体资质条件没有细化。采煤企业资质标准规定不够明确，使得一些与煤炭开采条件不相适应的企业获得了煤炭采矿许可，客观上造成了大矿小开、资源浪费等问题产生。中央和地方政府在煤炭资源管理方面事权划分不明的现象越发突出,煤炭矿业权市场的规范化及煤炭资源规划等问题是煤炭资源开发管理法律体系的薄弱环节。

2.2 煤炭矿业权审批登记体系尚不健全

按照我国现行的有关矿产资源法律法规规定，我国对煤炭资源实行国家所有、统一管理、分级审批制度。煤炭矿业权由国土资源部负责审批登记，可以授权省厅审批登记。勘查、开采煤炭资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权并办理登记。煤炭勘查许可证、采矿许可证的取得分别采用二级发证和四级发证的办法，许可证的取得、延续、变更都要经过审批，才能最终确定探矿权人和采矿权人的权利。在实际操作中产生了矿业权审批环节多、办事效率低、审批时间长等一系列问题。另外，随着矿产资源开发整合工作的不断推进，需要发证的煤炭勘查和采矿项目快速增加，而各省市现有的矿政管理人员多是机构改革前的土地行政管理人员，专业管理人员缺乏，素质参差不齐。

2.3 煤炭矿政管理信息系统建设缺失

2007年以前，全国四级矿业权登记管理机关矿业权审批信息系统未能实现全部联网运行，各地煤炭矿业权登记管理信息化建设水平不一。市县级国土资源信息化机构不足，基层信息化管理相对薄弱，专业专职人员以及信息化建设经费匮乏，人员流动大，信息的可靠性稳定性较差，亟需加大投入。且由于我国矿业权登记管理采用分级管理方式，探矿权两级管理、采矿权四级管理，煤炭资源储量主要集中在部省两级管理，各级之间信息交换渠道不畅，缺少统一的数据获取与信息监管手段，业务数据的时效性、各业务领域数据间的整体相关性较差，不能满足煤炭矿政管理工作的需要[1]。煤炭矿业权管理、查明及占用储量登记、划定矿区范围等各项管理在实际工作中业务和上下级间远未形成管理联动，煤炭矿业权登记管理的缺失错漏严重，数据与事实不符亦造成煤炭储量管理和煤炭资源规划难以开展。

2.4 煤炭资源有偿使用机制有待改进

我国现阶段煤炭资源有偿使用机制由煤炭矿业权价款、煤炭资源税、煤炭资源补偿费以及煤炭企业增值说构成。费用名目多而杂、杂而散。煤炭资源税所含的级差收益调节与采矿权价款的级差收益调节功能明显地重复交叉,增值税中资源有偿使用功能与资源补偿费交叉重复[2]。同时存在煤炭矿业权价款扩大化的问题，集中表现为对国家没有出资的煤炭矿业权也要收取价款；各级政府在出让煤炭矿业权收取的价款中，有相当一部分根本不具备矿产地的法定条件；许多地方收取的价款，并没有发生“出让”，只是根据“全面有偿化”的要求就追溯收取了价款，并归地方所有[3]。此外，煤炭资源补偿费用过低。煤炭企业的资源补偿费仅占销售收入的1%左右，不能合理体现出生产要素按贡献参与收益分配的要求，同时也损害了国家作为矿产资源所有者的收益权。

2.5 煤炭矿业权市场发展不理想

从20世纪90年代末我国积极推进煤炭矿业权市场建设，煤炭矿业权依照规定可以通过招标、投标的方式有偿取得。但作为资源配置的重要一环，我国矿业权市场的发展状况并不理想。煤炭矿业权市场界定设置不清，行政化的流转方式会助长各地方政府干预现有市场的运行机制，扭曲原有的市场价格形成机制，从而误导煤炭矿业权活动的非市场化行为[4]，致使市场配置资源的基础性作用得不到充分发挥。缺乏严格的市场准入规定，利益分配机制不完善，中央政府在煤炭矿业权交易利益分配中占比较大，各级地方政府在利益分配中收益较小而责任较大。矿业权转让出让行为不规范，产生纠纷。同时，我国煤炭矿业权市场的中介机构发育不良，矿业权评估、矿产储量评审机构虽然数量较多，但实力和规模较小，而且资质管理不严、服务水平不高、信用制度缺乏，存在编制假报告、提供假信息等现象[5]。煤炭矿业权有形市场建设滞后，有形市场和无形市场不能有效联动。

2.6 煤炭矿政监督管理不到位

煤炭矿山监督管理长期以来始终是煤炭矿政管理工作中的难点，各地管理部门往往处于重发证轻监管、重事后查处轻事前预防的管理状态。在当前市场规则不完善的条件下，面对煤炭资源开发丰厚利益的诱惑，无证勘查开采、私挖滥采反复出现。勘查、开发与资源储量管理之间不能有效协调，地质勘查报告没有经过审批就批准建矿，矿山占用储量未登记就颁发采矿许可证；储量登记统计与矿山监督管理的衔接存在问题，采矿证发证数、储量登记统计的矿山数、矿产开发年报的矿山数不一致；勘查造成的地质环境问题没有作为项目验收的必备内容，矿山开发的环境保护方案没有评审论证，开发造成的环境破坏如何恢复缺乏有效的措施和制约机制[6]。

3 煤炭矿政管理的改革思路与措施

3.1 健全煤炭矿政管理法律体系

首先，重视煤炭矿政管理立法体系的建设。不断调整和完善现有的煤炭资源立法体系，增设煤炭基本法。健全煤炭规划法律制度，调整煤炭勘查开采管理制度，完善矿业用地管理制度，建立煤炭储量动态管理制度，完善矿区环境影响评价制度和生态补偿制度，在立法中明确煤炭价格的完全市场化。改变我国《煤炭法》重开发利用轻保护的现状，促进我国煤炭资源高效、合理、清洁地开发利用。煤炭资源立法体系的完善不仅要实现主干法内部的和谐与统一，还要实现主干法与相关配套法规的衔接。

其次，加快煤炭行业标准建设。明确采矿企业资质条件，巩固完善煤炭资源的集中统一管理体制；建立完善的煤炭资源产权制度；健全煤炭资源规划的法律制度；建立煤炭探矿权采矿权的职场管理制度；建立矿山环境保护制度；完善小型矿山管理制度。

3.2 完善煤炭矿业权审批管理体制

1)要理顺煤炭矿业权管理体制。为改变探矿权管理、采矿权管理和储量管理分段管理导致的权责不清等矿业秩序混乱的现状，建议国家以矿种设立职能部门，煤炭职能部门专门负责煤炭资源的行政管理，从探矿权、采矿权的管理到储量的统计登记、年报，以及补偿费的征收都实行统一管理。监管部门的监管要由单一的直接管制发展到通过批准、注册登记、许可证、特许权和督察等多种形式进行监管。

2)简化矿业权申请审批程序，完善矿业权制度。借鉴国外的矿业权高效的审批管理制度，建议简化审批程序，缩短矿业权的审批时间，设立了探采一体的综合类许可证，持证者对规定区域内的矿产资源的地质勘查、开采、加工、销售和出口具有专有权。实行“早申请者优先原则”、“探采一体许可证”、“申请登记在先原则”，完善煤炭矿业权制度。

3.3 强化煤炭矿政管理信息化系统建设及应用

加大基层煤炭矿政管理信息化建设投入，形成全覆盖的常态化管理应用，使纵向信息交换渠道畅通，加强煤炭矿政管理的信息化应用。首先，根据最新的全国煤炭矿业权实地核查成果，对煤炭矿权登记数据库进行全面清理，保证每个有效煤炭矿业权在数据库中唯一；其次建立煤炭矿业权登记数据库的实时上报、下发、更新机制，保证各级煤炭矿业权登记数据库的现实性和完整性，便于各级发证部门进行交叉、重叠的核查[7]；再次，完善审批管理系统，建立国家级的煤炭资源规划数据库，加强对煤炭储量登记、采矿等信息的管理，提高审批和办事效率；通过互联网对全国的煤炭矿业权进行统一配号，开发拓展综合信息监管应用，开展信息共享与服务，整合核心数据库，以煤炭矿业权管理为重点，满足各级矿管部门的矿业权审批、查询统计、矿业权监管、数据管理、矿山三维展示等需求,并实现省、市、县三级矿政数据的动态共享和应用，加强国土资源“一张图”及核心数据库的信息化整体架构。

3.4 改革资源税，创新以权利金和耗竭准备金为核心的煤炭资源有偿使用制度

1)鉴于资源税和煤炭资源补偿费在性质上的重合，可考虑将后者合并到资源税之中。改革资源税的计征方式，将“从量征收”改为“从价征收”，按矿产资源的销售收入乘以一定的税率计算税额。资源税从价计征后，应纳税额与矿产资源的价格直接挂钩，随着资源产品价格的上涨，税收收入也将增加，从而能够更有效地发挥对矿产资源租金的调节作用。资源税的税率现阶段应以5%～8%为宜。同时，在将来征管条件满足时，应积极考虑实行滑动税率。

2)建立以权利金为核心的煤炭资源使用付费制度。借鉴国外经验，将矿产资源补偿费更名为权利金，并适当提高其费率水平[8]。强化权利金的征收与使用管理，开展以储量消耗计征矿产资源权利金的试点工作，探索新的征收模式。同时，建立煤炭企业耗竭准备金制度。允许煤炭企业在税前按销售收入的一定百分比计提耗竭准备金。耗竭准备金作为企业的专项基金，可作为企业到海外进行煤炭资源勘查和开发的资金来源之一，应在规定的年限内，比如十年内用于煤炭资源勘查投入，逾期不使用则需补缴企业所得税。

3.5 规范煤炭矿业权的市场化配置

建立科学规范的煤炭矿业权市场，首先应当建立严格的市场准入机制。一方面，对矿业权申请人进行严格的市场准入资格审查，建立动态的资质管理制度，规范资质吊销程序，以确保市场交易主体交易资格的可靠性。另一方面，要对交易标的的矿业权进行严格审核，防止“炒矿”行为发生。其次，建立有形市场与无形市场相结合的跨区域交易平台，一方面，制定交易规则并落实，建立集招标、拍卖、挂牌交易为一体的有形交易市场。另一方面，探索建立集矿业权后台管理、网上交易、动态监测三位一体的电子交易管理系统。其中，矿业权后台管理系统是集出让和转让项目管理、意向受让方管理、成交管理、保证金管理、税费管理、会员管理、单据管理等功能模块为一体，全面涵盖矿业权交易流程的电子化管理系统。建立有形市场与无形市场的联结机制。网上交易市场应与有形市场共享统一的交易程序、交易流程等。最后，建立科学合理的矿产资源评估机制和竞争性定价机制，制定完善的矿业权招投标程序和标准，在此基础上完善矿业权有偿使用机制并加快矿业权一级市场的建设。

3.6 建立有效的煤炭矿政监督管理机制

加强对煤炭行业的有效监管，尤其是矿山监管。市、县国土资源主管部门应当落实其监管职能，根据辖区煤炭资源分布情况划定动态巡查责任范围，充实监管力量，建立健全矿产资源开发动态巡查责任制，完善对动态巡查的考核；应对矿山进行年度检查，完善年度报告制度，建立矿山企业建档建卡制度；对超层越界开采、不按照开发利用方案组织生产的，要依法责令其限期改正并进行处罚，情节严重或整改后仍然达不到要求的，要依法注销、吊销采矿许可证，建立完善的开采退出机制。

4 结论

煤炭是我国工业化进程的支柱产业，科学管理煤炭资源，完善煤炭矿政管理体系是维持煤炭资源的可持续发展、确保国民经济增速的重中之重。我国应积极完备的煤炭资源立法体系，健全的煤炭矿业权管理制度，综合强化煤炭资源储量管理及监督管理，发挥煤炭资源的最大效益，实现和维护国家对矿产资源的所有权，实现矿产资源的合理开发，保护生态环境；依法维护正常的矿业秩序，创造良好的矿业经济竞争环境，以确保我国能源安全和国民经济及社会的可持续发展。

[1] 周桅.矿政管理信息化建设总体思路[J].国土资源信息化,2010(6):55-59.

[2] 潘伟尔.论我国煤炭资源采矿权有偿使用制度的改革与重建(上)——我国煤炭资源采矿权有偿使用制度、现状与问题[J].中国能源，2007(9)：11-17.

[3] 晏波.矿业权交易制度研究[D].北京：中国地质大学(北京)，2009.

[4] 李树春.矿业权市场理论研究[D].重庆：重庆大学，2005.

[5] 蔡鑫磊.基于利益相关者的我国矿业权市场研究[D].西安：西北大学，2010.

[6] 王德和.矿政管理职能衔接初探[J].中国地质，2000(8)：29-30.

[7] 张述清，杨广全，毛继东.从矿业权实地核查透视我国矿业权管理现状——以云南省为例[J].矿业研究与开发，2011(8):122-125.

[8] 傅英,罗小民.建立以权利金为核心的矿产资源使用付费制度[N].中国国土资源报，2006-01-18.