广西地质灾害防治新机制的探索与实践

郑娟尔，余振国

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》确定了“提高地质灾害防治能力，加快建立地质灾害调查评价体系、监测预警体系、综合治理体系、应急救援体系”的发展任务。地质灾害防治新机制建设是提高地质灾害防治能力，加快搬迁避让和重点治理的关键。广西自治区在这方面做了不少探索和实践，一些做法和成功经验值得各地借鉴。

1 广西地质灾害防治的主要做法

1.1 应急救援体系建设

广西省主要在两方面做了创新：一是加强应急队伍建设。下发了《广西壮族自治区关于加强我区应急队伍建设的意见》，明确“地质灾害多发县(市)的国土资源管理部门要建立地质环境监测站，建立完善自治区、市、县三级由国土资源部门干部职工、地质环境监测站技术人员、有关地质勘查机构人员和专家组成的地质灾害应急队伍……”。目前，浦北县政府已批准成立县级地质环境监测站，许多县也在报批过程中。基层地质环境工作人员不足，应急工作不到位等问题将逐步得到改善。二是开展防灾避险场所建设。玉林市容县从财政拨款180万元，在全县15个乡镇的地质灾害易发区建设43个地质灾害防灾避险安置场所，建筑面积5580m2，大部分为砖瓦结构简易房，可安置群众1100多人，为重要隐患点或高危地质灾害易发区群众紧急灾情避让提供安全保障。

1.2 预警预报体系建设

广西省出台了《广西国土资源系统地质灾害气象预警预报及响应工作方案》。这是全国首部国土资源系统的气象地质灾害预警预报应急响应的规范性文件，对国土资源系统地质灾害应急响应工作提出了具体要求。

1.3 综合治理新机制建设

地质灾害治理和异地搬迁存在的问题主要是土地和资金问题。通过统筹资源，整合政策，广西摸索出了一条地质灾害防治新路子，其中，以梧州的做法最具有典型性，形成了行之有效的地质灾害防治新模式——“梧州模式”。

2 梧州地质灾害搬迁治理新机制——“梧州模式”解读

2.1 “梧州模式”的内涵

“梧州模式”分城乡两部分。城市地质灾害防治模式可概括为“政府主导，部门联动，多元筹资，治搬结合，妥善安置，商业运作”。农村地质灾害防治模式可概括为“政府主导，统筹政策，平衡资金，培育产业，依法依规”。

2.1.1 城市地质灾害防治模式

1)政府主导。从2004年开始，梧州市将地质灾害整治作为“一号工程”来抓[1]，专门成立了以市委书记、市长亲自挂帅的地质灾害整治领导小组，全面组织、指挥、协调和落实地质灾害治理工作。尤其在拆迁问题上，坚持为政府为主体，杜绝任何以盈利为目的的公司或者其他社会机构介入。

2)部门联动。地质灾害综合整治是一个系统工程，梧州市各部门的工作人员都投入了这项工作。地质灾害综合领导小组下设办公室，工作成员由市人大、国土局，建规委、发改委、财政局、市政局等部门人员组成，下设技术组、资金组、施工组、搬迁组。同时，整治搬迁过程中还涉及教育、医疗、金融、电信等相关部门。

3)多元筹资。除争取上级补助、市政府财政投入以外，梧州市通过争取商业贷款，结合旧城改造、土地市场等方式，获取治理资金。如对市第四中学后山滑坡体的治理，梧州市采取地质灾害整治与土地开发利用相结合的方案，通过将90多m标高的山体降低到45m至50m标高，对边坡进行支护，获得可利用土地210亩，可供出让土地面积约105亩，最终以6570万元拍卖成交，实现收益3000多万元。棉纺厂厂区曾因地质灾害难以恢复生产，梧州市结合企业退城进郊和旧城改造拟定治理方案，将厂区约222亩土地拍卖出让，最终以1.92亿元成交。“三冲”地质灾害综合整治项目，采取整体搬迁方式，项目总投资17.72亿元(基础设施工程投资3.55亿元)，其中亚洲开发银行贷款1亿元，建造贷款11.1亿(含国家开发银行贷款)，其余为自筹资金。综合整治后，可获规划总用地850多亩，节约集约利用土地面积500多亩。另外，梧州市还根据国务院《地质灾害防治条例》有关规定，按照“谁引发，谁治理，谁受益，谁治理，谁受益，谁治理”的整治原则，广泛动员社会力量参与治理。对治理方案确定的210个急需整治的灾害点，有50个灾害点确定责任单位整治，有效缓解了资金压力。

4)治搬结合。梧州市对地质灾害隐患点采取治搬结合的方式。对治理成本低，治理效果好的项目实施工程治理，主要依据地灾点的地形特点，采用修破，锚杆(索)格构、抗滑桩、桩板墙、挡土石墙和截(排)水渠等方式进行治理。对治理成本高，人口密度大，无法彻底消除地灾隐患的项目，实行搬迁避让。

5)妥善安置。为保障百姓权益，确保搬迁顺利，梧州市一方面通过科学评估，以市场价格作参考进行房屋评估。另一方面，通过多种方式解决房源问题。对经济条件较好的居民，可自行购买商品房，也可购买政府统一团购的安置小区、经济适用房；对经济条件较差的居民，一方面提供二手房信息供其选择可租可买，另一方面对符合廉租房条件的居民提供廉租房居住，对无力购买又不符合廉租房条件的提供公房、单位房供其居住。经过多种方式妥善安置，没有一户搬迁户因拆迁无房住而流落街头。

6)商业运作。主要体现在两个方面，一是资金的商业运作，二是项目区土地的商业化运作。在“三冲”地质灾害综合整治项目中，由于投资巨大，梧州市除努力争取亚行贷款，国家开发银行贷款外，还采用其他融资方式，如枣冲小区安置房二期工程8栋共10万m2采取先由开发商建设，再转交为政府的BT模式(Built-Transfer，建设-移交)，以解决资金周转问题。对治理后适宜建设开发的地块，采取拍卖出让和城市开发等商业化运作方式。

2.1.2 农村地质灾害防治模式

农村地质灾害防治是梧州地质灾害防治的重点。梧州市苍梧县探索出了一条结合新农村建设、土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的地质灾害防治新路子，将苍梧县沙头镇大寨村、中平村、双尚村列为农村土地综合整治试点项目。其运作模式可概括为“政府主导，统筹政策，平衡资金，培育产业，依法依规”。

1)政府主导。为促进项目实施，梧州市、苍梧县成立了城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组，到成都考察学习城乡建设用地增减挂钩试点工作成效；组织技术骨干深入实地，进行专门的调查，评估，征求村民和当地政府意见。

2)统筹政策。通过探索新农村建设、农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩与地质灾害防灾减灾的有机结合，既实现了地灾整治，又建设了农村，促进了农民增收。整个项目分两部分[2]，一是城乡建设用地增减挂钩部分，二是土地整治部分。整个项目涉及苍梧县大寨村、中平村、双尚存，总面积691.65hm2，可新增耕地18.83hm2。挂钩拆旧区实施面积13hm2，其中拟定复垦为耕地12hm2。使用城乡增减挂钩周转指标12.52hm2，可先行使用挂钩周转指标8.05hm2(耕地7.58hm2)，其中用于农民集中居住3.58hm2，城镇建新区4.47hm2。

3)平衡资金。城乡增减挂钩部分总投资估算为6002.15万元。对照结余8hm2周转指标用于城镇建新区城西开发区建设，按照2010年城西开发区商业住宅综合用地单价60.24万元/亩出让后，供地总收益7228.74万元，资金基本平衡。土地整治部分，所需总共投资2867.68万元，主要通过申请农村土地综合整治试点项目(整治部分)进行筹资，项目实施后，此部分土地年均产值可由原来的853.10万元上升为1180.93万元。

4)培育产业。在集中安置区建成后，梧州市整合资源、政策资金、财政资金，积极开展特色农业建设，实施蔬菜基地、食用菌种植基地、养兔小区等特色农业，并成立起农民专业合作社，既让农村受地质灾害威胁的居民得到安置，又提高了当地受灾群众的生产生活水平，促进了农村的增收。

5)依法依规。项目符合《土地管理法》，《基本农田保护条例》等法律法规，符合国务院关于严格土地管理，节约集约用地的有关规定，符合国土资源部和自治区关于城乡增减挂钩试点管理办法的要求。项目整治范围区、农民集中居住区选址以及城镇建新区选址符合土地利用总体规划，与建设局、水利局、发改委、农业局、林业局、交通局、财政局得相关规划也衔接。项目操作符合规定程序。

2.2 梧州模式的创新及其成功的原因

梧州模式的创新主要体现在以下四个方面：一是地质灾害防治理念的创新。以往人们都认为地灾治理是赔钱的事，梧州却打破了这一传统理念，通过方式方法的创新，使地灾治理出了效益。二是地质灾害防治模式的创新。梧州市探索治理与搬迁避让相结合的模式，实现了由被动防灾向主动防灾的转变，将地质灾害治理与城市建设、新农村建设，产业转型，农民增产增收相结合。三是融资模式的创新。梧州市除加强财政投资外，还积极争取亚洲开发银行贷款、国家开发银行贷款，对部分项目采取BT模式，实现资金的周转；将地质灾害防治与旧城改造、新农村建设、土地开发利用、城乡增减挂钩、土地综合整治相结合，解决部分资金问题；对地质灾害治理按照“谁引发，谁治理，谁受益，谁治理，谁使用，谁治理”的整治原则，吸引社会资金参与地灾治理。四是安置方式的创新。在搬迁过程中，梧州市采取先建后搬的方式。同时，按照居民的支付能力，采取多种方式进行安置，并富有远见地在市场价格较低时团购了一些商品房作为安置房。

梧州模式成功的原因除进行上述创新外，还有以下几方面：一是领导高度重视。将地质灾害治理列为民生“一号”工程，成立了市委书记、市长亲自挂帅的领导小组。二是获得亚行1亿美元的贷款。三是保障安置用地的落实。四是花大力气做好拆迁补偿安置工作，做到科学评估，合理补偿，文明搬迁。五是抓住房地产调控有利时机，果断出手以降低搬迁安置成本。

2.3 梧州模式存在的风险和问题

梧州模式存在的问题和风险主要有两个方面：一是金融风险，由于投资额巨大，每年光贷款利息就很高。一旦资金周转不畅，极有可能导致金融风险。二是社会风险。搬迁避让安置涉及大量人口，尤其在城区，如梧州市仅“三冲”地质灾害综合整治项目，就涉及7098户居民的搬迁和60万m2危旧房的拆除，稍有不慎，就可能引发社会问题，特别是补偿标准的高低，补偿金的足额发放，安置房保障等。

3 广西地质灾害防治新机制的启示和建议

广西地质灾害防治新机制是地质灾害点多面广，人地关系紧张，治理资金不足倒逼的结果。广西的有关做法，尤其是“梧州模式”可以作为我国地质灾害防治，尤其是山城地质灾害防治的典范。推广梧州模式对于创新地灾防治模式，改变地灾防治被动局面具有重要意义。建议在以下几方面予以加强：

一是解决启动资金不足问题。为减少资金风险，解决搬迁避让先期启动资金不足问题。建议尽快成立专项基金。若短期内难以成立，可考虑从其他基金中列支。

二是保障安置用地。建议对地质灾害搬迁避让实行优惠土地政策，对安置用地增列专门计划指标。

三是加强政策引导，确保项目操作合法合规。尤其在拆迁补偿安置事宜上，必须有法有据，充分尊重老百姓意见，严格按照国家法律法规和规定的程序进行。在农村地质灾害防治结合城乡增减挂钩事宜上，要确保项目操作符合国务院和国土资源部关于城乡增减挂钩试点的相关规定。

四是加强项目管理。健全地质灾害综合防治项目管理制度，尤其是资金管理制度。有条件的地区可成立专门的管理机构。

五是做好研究评估工作。必须以科学的态度，做好地质灾害危险性评估工作，开展地质灾害防治项目可行性研究，并向社会公开相关内容。换言之，必须让“治”或“搬”有科学依据，避免盲目拆迁。

[1] 梧州市国土资源局.梧州市地质灾害整治工作汇报[Z].2011.

[2] 苍梧县国土资源局.梧州市苍梧县沙头镇大寨村、中平村、双尚村农村土地综合整治试点项目可行性研究报告[Z].2010.