社会建设的新概念和新体系

郁建兴

(作者系浙江大学公共管理学院教授、副院长)

十八大报告指出:加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。这一报告确认了社会建设在中国特色社会主义建设事业“五位一体”总体布局中的重要地位，清晰界定了社会建设的概念内涵，明确了社会建设的体系内容和总体思路，对我国走向社会建设与经济建设并重的新时代具有纲领性意义。

社会建设目标和任务的提出，是我国进入社会主义市场经济发展新阶段后，对现代化建设内容的丰富、拓展和完善。1978年以后，经济建设的中心地位得到确立和巩固。进入21世纪以来，伴随着市场经济改革的不断推进，“以经济建设为中心”的发展战略开始遭遇越来越多的挑战。人们日益认识到，经济增长无法解决现代化建设中存在的全部问题。而且，市场化改革也产生了市场机制自身难以克服的诸多问题，诸如贫富差距拉大，社会矛盾凸显等，这些问题既不利于社会和谐，也制约着经济的可持续发展。在这样的背景下，2004年党的十六届四中全会首次提出“构建社会主义和谐社会”，并将加强社会建设作为构建和谐社会的重要途径。两年后的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，全面阐述了构建社会主义和谐社会的目标和任务，要求实现社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。2007年，党的十七大在原有的经济建设、政治建设和文化建设“三位一体”社会主义建设事业总体布局中加入了“社会建设”，并将它写入了党章。2011年全国人大通过的“十二五”规划纲要中，将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设并列作为中国特色社会主义事业的重要内容。回顾这一历程可以发现，社会建设目标和任务的提出和确立，是党在中国特色社会主义事业发展过程中形成的新认识。它确认了非经济因素在现代化建设中的重要作用，超越了对经济建设单一中心的认识，表明我国正在走向社会建设与经济建设并重的多中心时代。

十八大报告提出，要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。这是在近十年社会建设实践基础上，党对社会建设概念内涵的清晰、全面界定。十七大报告已经提出，加强以改善民生为重点的社会建设。毫无疑问，社会建设首先要求保障和改善民生。十八大报告延续了这一表述，要求“在学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。同时，十八大报告增加了“加快健全基本公共服务体系”的新内容。更重要的是，十八大报告把社会体制改革、加强和创新社会管理纳入社会建设范畴。社会体制是指那些与社会事务管理相关的制度和公共政策，它涵盖了教育制度、社会就业制度、收入分配制度、社会保障制度和卫生体制等等，它们是保障和改善民生的实践途径。以民生为导向的社会建设必然要求改革社会体制。如果说前三十年的改革的主体性内容是经济体制改革，那么，社会体制改革应是当前和今后时期我国体制改革的主体性内容。最后，社会建设要求加强和创新社会管理。社会管理是指规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序、实现社会稳定的活动。经济发展带来社会转型，流动人口数量大幅增长，社会运行风险不断加大，都要求强化政府社会管理职能。但是，“社会管理”不能等同于“管理社会”，它不仅包括了政府对社会的管理，如群众利益协调、社会治安防控与食品药品安全监管等，还包括了社会的自我管理，即建立在社会自我组织基础上的自主管理，以及社会组织协同政府的社会管理。相应地，加强和创新社会管理的最终目标是让社会自身运转起来，社会自身的能力建设遂成为社会建设的题中之义。由此，社会民生建设、社会体制改革、社会管理创新和社会能力建设一起，构成了新的社会建设概念。

十八大报告还明确了中国特色社会主义社会管理体系的主要内容。十八大报告要求，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这是党关于中国特色社会主义社会管理体系迄今为止最为系统的表述。在其中，值得注意的是，十八大报告在原有“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基础上新增了“法治保障”的内容，凸显了法治在促进社会和谐中的关键作用，这是在多元主体参与的社会管理格局形成后，对如何管理主体间关系提出的新要求。当前，官员依法行政观念淡薄、民众不依法表达诉求是我国社会矛盾激化、维稳成本高企的重要原因。因此，立法先行、依法行政、司法为民，将社会管理创新纳入法治化轨道，是理顺社会管理格局中多元主体关系，构建政府与社会协同治理、良性互动机制的紧迫要求。另一方面，基于当代中国社会力量总体薄弱的现状，以政社分开、权责明确、依法自治为核心构建现代社会组织体制，是中国特色社会主义社会管理体系中的重要内容。社会组织既是承接政府公共服务、社会管理职能的重要主体，也是补充、丰富政府基本公共服务、满足社会公众多元化、个性化需求的关键行动者。当前，我国仍然呈现“大政府、小社会”的总体特征，如何改革、突破原有社会组织管理体制，理顺政府与社会组织关系，加快政府职能向社会组织的转移，向社会组织开放更多的公共资源和领域，鼓励、引导和培育社会组织发展，积极发展社会自治能力，是当代中国社会建设的重大议题。近日，国务院在《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中提出，“凡公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”。结合这一重要论述，我国社会组织的蓬勃发展将可期待。当然，社会组织的蓬勃发展，不是政府或社会单方面的事情，它需要政府退出，也需要社会提升自身的治理能力和水平。

最后，十八大报告提出，“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”。这是对社会建设总体思路和目标的阐述。这一延续十七大报告的论断表明，政府并非社会建设的唯一主体。充分发挥社会功能，调动社会力量，发挥公民、社区、社会组织和其他社会力量的作用，是有效推进社会建设、成功构建和谐社会的重要途径。同时，社会建设的目标在于确保全体人民，特别是“较少受惠者”都能共享改革开放的成果。因此，社会公平正义应是贯穿社会建设全过程的核心价值，是保障和改善民生、加强和创新社会管理的出发点和落脚点。