协商视域下的社区治理：杭州“湖滨晴雨”工作室的机制创新与经验启示

□陈娟

一、协商治理：一个理论分析视角

（一）协商治理的理论基础及特征

协商治理意指基于一定公共需求的利益相关者在平等参与的基础上，以公共利益为责任价值，通过理性的讨论、沟通和谈判后达成共识对公共事务进行协调和自主治理的过程；其理论基础来自协商民主，这是“通过充分的公共讨论，各种观点在公共论坛中进行交流，彼此的立场和想法得到相互认识，保证公共利益不受侵害下的条件下，寻求可达成一致的可行性方案的一种民主政治形态”，①Amy Gutmann and Dennis Thompson，Why Deliberative Democracy New Jersey：Political Studies，2004，Vol，48，P.947－969它强调公民对于公共利益的责任，以及“以对话或辩论的形式达成的一种共同的合作性活动”，以此达成对民意的质的提升。②（美）博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第25页。因此，在协商治理模式中，公共决策不仅仅是出于多数的意愿，而且还是利益相关者通过平等参与和理性讨论后集体协商的结果。③陈家刚：“协商民主与政治协商”，《学习与探索》，2007年第2期。

基于上述内涵，协商治理有如下三大显著特征： （1）协商主体的多元性与包容性。在当代社会，社会成员急速分化、社会需求和利益格局日益多样化，不同社会成员对公共利益有着不同的理解和不同的价值追求。协商治理的前提就是认同治理主体的多元化，以及各主体在协商平台上自由、平等、公开地进行协商。这是在肯定政府作为治理主体的同时，又是对政府之外的其他社会主体积极参与公共事务的认可和包容，最大限度地扩大了不同群体在同一政治过程和公共领域中的参与。（2）协商过程的公开性与合法性。不同于政府通过法定程序制定法律、法规制度和政策等，协商治理更多地表现为一种发生在公共领域中的、以非正式的、协商话语形式的开放式决策，①Hendriks：Intergrated Deliberation：Reconciling Civil Society’s Dual Role in Deliberative Democracy.Political Studies，2006，Vol，P.54.这种决策是在自由、平等的前提下，多元主体通过理性分析、平衡多方利益和协商之后达成的集体意志；协商的议题和过程都是公开的，协商的结果也是协商者意愿的体现，因此不仅具有法律和程序上的合法性，同时具有政治过程的合法性。（3）决策的科学性与责任性。在协商过程中各主体都要理性地分析和说明自己的意见和诉求，同时对自己支持或批评的各种政策建议提出有力的根据和理由，以使其他主体在协商过程中能够理解、尊重甚至听取不同于自己的观点、建议和诉求，推动公共决策向“更好、更合理”的方向发展。由于是集体协商的结果，协商者也有涉及到承认其他利益相关者的理性、强调通过共识而非强制形成决策以及认同协商的结果（决策）的责任性。②陈家刚：“协商民主引论”，《马克思主义与现实》，2004年第3期。简言之，协商治理就是因公共问题而联系在一起的政府、非政府组织、公民个人等在结构化的平台中通过“参与——表达——思考——讨论——达成共识”而共同实现公共利益的过程。

（二）社区公共事务协商治理的实现条件

从国家——社会关系的视角来看，协商治理强调政府与社会各主体的协商与合作，这是基于一定的集体行为规则，将政府、社会组织和公民、企业等社会各主体置于同一平台上共享资源，减少分歧，并努力增加合作而建构的一种新的公共利益实现机制。作为一种新型治理模式，协商治理在中国城市社区的实现条件有三：其一，传统的社会管理模式已经不能满足现代社会的需求，政府需要与社会合作。随着社会经济、政治体制改革的逐步深入，社会分化加剧，虽然传统的单位体制逐渐解体，但“街政居治”的社区治理格局并没有真正建立起来，相反，受传统“单位制管理模式”的影响，社区自治因受政府（街道办事处）的行政权力扩张而面临着自治空间萎缩的压力，③陈鹏：“从任务型自治到民主合作型治理——基于上海市社区调研的分析”，《中国行政管理》，2010年第2期。其提供的公共服务无论是数量还是质量，都已经无法满足社区成员日益多样化的需求。其二，随着经济和社会发展，治理主体从单一到多元成为可能。改革开放以来，随着社会经济成分、利益分配方式和社会成员就业方式发生深刻变化，各种社区组织、NGO、志愿团体、民间社团、行业协会等不断涌现，他们在介于政府与社会之间发挥桥梁作用的同时，还因专业化的技能和较高的自我管理水平而基本具备了在战略层面上与政府进行互动合作的能力，这在经济比较发达的江浙地区尤其明显。其三，公民参与意识和参与能力的提高。随着社会自主空间的扩大，居民的自主意识与参与管理意识得到尊重，利益诉求和意愿表达意识增强，在遇到关系切身利益的事务时，他们的参与意识和愿望尤为强烈。从决策实行过程来看，居民作为利益相关者平等参与并公共协商，能够使得协商形成的决策在执行中得到较为普遍的支持和肯定。④（南非）登特里维斯主编：《作为公共协商的民主：新的视角》，王英津等译，中央编译出版社2006年第78页。

二、社区公共事务协商治理：“湖滨晴雨”工作室的个案分析

改革开放30多年来，随着经济社会的高速发展和城市化进程的不断推进，中国城市社会发生了巨大变化，原来的行政管理性社区治理体系已经逐渐向自治性的社区居民治理体系转变。在这一背景下，地方政府开始了在中央政府默认和支持下寻求具有本地治理特色的制度创新和路径探索。“湖滨晴雨”工作室就是杭州市上城区湖滨街道在实施杭州市“民主民生”战略中的社区治理机制创新——创建公共平台，在汇集民众意见的基础上对社区公共事务协商治理。

湖滨街道位于西湖的东侧，其南起西湖大道，北至庆春路，东及中河，辖区面积1.6平方公里，街道常住居民12257户，常住户口36000多人，下辖涌金门、青年路、东平巷、岳王路、吴山路、东坡路6个社区。笔者在对“湖滨晴雨”工作室进行实地调研和查阅“湖滨晴雨”网站（http：//hbqy.hbjd.gov.cn）的基础上，结合媒体报道，建立如下分析框架。即（一）公共平台，即“湖滨晴雨”工作室的创建和发展历程；（二）协商主体，即社区公共事务参与协商的个人、组织都有哪些；（三）协商内容，即参与的各方主体对哪些事务进行协商；（四）协商模式，即通过什么样的工作机制和方法，实现参与主体在公共平台上围绕社区事务进行沟通和协商；（五）协商效果，即社区公共事务的解决状况以及居民的评价、工作室的社会影响，等等。

（一）公共平台。在杭州经济社会高速发展的过程中，湖滨街道的民主民生工作一直比较活跃，社区管理工作机制也走在杭州前列。湖滨街道不仅是杭州市委宣传部、市委办公厅的“杭州市社会舆情信息直报点”和“杭州市社情民意直报点”，该街道涌金门社区探索出的“12345进社区”模式还在全市推广，另外“草根质监站”、“社区楼道议事小组”等也是收集民情、反映民声、解决民忧的有效渠道，尤其是2007年“光复路148号卫生间分配难题”的圆满解决，更是党委政府、媒体、专家学者、市民群众四界联动对协商机制的成功探索。此后，居民积极参与的氛围进一步活跃，但市民参与也存在着小、散、杂及参与机制不规范的情况。2009年底，在杭州市政府相关部门的帮助下，湖滨街道整合了“社情民意信息直报点”、“社会舆情信息直报点”和“草根质监站”、“和事佬”等多个单项平台资源，成立了由党政、市民、媒体、社区和社会各界“四届联动”、共同参与交流和沟通的综合性互动平台——“湖滨晴雨”工作室。街道下辖的六个社区分别建立“社区民情气象站”，它们和工作室一起通过“四权四问”机制①所谓“四权四问”即“问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民”。积极发挥“问计于民、收集民意、排忧解难、决策参考”的作用。此外，湖滨街道还在湖滨街道网上专门开辟“问计于民”板块，供居民之间、居民与居委会等主体之间对社区事务进行交流和沟通。

（二）协商主体。早在1999年，湖滨街道就建立了“社区党委、社区居委会、社区公共服务工作站”三位一体的社区管理体制，2009年底“湖滨晴雨”工作室建成后，社区治理体系成结构化发展趋势，其协商主体主要包括：

1.政府相关部门——工作室（站）负责人主动作为，积极承担政府职责。目前“湖滨晴雨”工作室在街道层面设立“民情气象台”，由街道党工委书记兼任台长，工作室配备1名具有实践经验的专职人员；6个社区的“民情气象站”由社区党委书记或副书记兼任站长。工作室（站）负责人的主要工作是收集、综合和反映民情民意、传递相关政府政策、解答民众需求和问题协调。2010年以来，工作室针对为老服务、食品安全、房价新政、庭院改善、医疗卫生、垃圾分类、出租房等60余个市民关心的热点、焦点问题，先后发放“社会舆情征询单”1400余份，广泛听取民声，收集民意，吸纳民智。

2.社区居民——积极参与。社区问题关系到民众的切身利益，居民个人参与的积极性较高。居民个人通过“问计于民”这一渠道积极参与工作室组织的各种交谈会、恳谈会、大讨论等活动，并就关注的问题积极建言献策。据统计，截至2011年9月底，“湖滨晴雨”工作室共收到社情民意、舆情信息1700条，不少涉及城市公共设施管理、城市文化建设等方面的“金点子”被市、区有关职能部门采纳。一些比较关心社区、热心公益的居民自发、志愿组成“民情观察员”队伍，积极在社区内搜集、汇总民意。目前，“民情观察员”队伍有46人，成员涵盖了党代表、人大代表、政协委员、单位职工、新杭州人等各个层面，他们自发进行收集民情、解疑释惑等活动。此外，工作室还主动邀请市、区有关部门负责人和专家学者组成“民情预报员”12人，听取意见和反映民情，为民解忧。

3.媒体——与工作室建立联动机制，负责对工作室事务协商的宣传、报道和监督。目前，杭报集团下的《杭州日报》、《都市快报》、杭州网以及杭州电视台等多家媒体都与湖滨晴雨工作室建立了联动机制，就社区民众关心的热点和民生问题，开设动态专栏进行跟踪报道。作为“杭网议事厅”的落地项目，工作室与“杭网议事厅”建立“线上、线下”互动机制。此外，工作室在湖滨街道主办的《今日湖滨》上开辟专栏，刊登工作室动态和居民建议，将报纸免费分发到地区单位和社区居民手中。在对相关事项宣传、报道的同时，工作室也鼓励居民通过电话热线、网上投票等活动对协商结果进行评价和监督。

4.企业和社会组织——积极有序参与。湖滨街道位于杭州市中心区域，是杭州市的中心地段，辖区内的多条道路均为繁华道路，金融服务业、证券业、餐饮业、宾馆业、影视、服饰、医药、卫生服务等行业十分发达。辖区内的1400多家企业在与民情观察员和民情预报员交流信息、协商意见的同时，也积极参与各种恳谈会，主动承担社会责任。如针对居民反映的水、电、气等基础公共设施服务不到位的情况，工作室组织的“公共交通（服务）民情恳谈会”上，邀请杭州市城投集团及市公交集团、水业集团和市燃气集团的负责人走进工作室，就公交、供水、供气等问题进行服务对接和意见建议征集活动；根据居民提出的意见和多方恳谈，一些多年悬而未决的电、气问题得到解决。①如杭州市长生路12号煤气管道从2008年就开始申请，但因社区道路刚刚改造过，三年之内不可开挖，因此燃气公司反馈不能安装。在“公共交通民情恳谈会”上，民情观察员们将这一问题提出并与在场的市城投公司进行恳谈，经过多方努力，工作人员到现场查看并解决了小区的煤气管道进居民家庭的问题。自2008年杭州市《关于加强社区民间组织培育发展的若干意见》提出培育发展社区社会组织（民间组织）的措施后，民间社会组织和志愿者团体有了较快发展。目前，杭州市主城区共拥有社区社会组织2000多个，有文娱体育组织1000多个，社区志愿服务组织420多个，90％以上社区建立了老年人、工青妇和残疾人组织。这些组织积极活跃在社区中，在服务社区居民、创新社区体制、构建和谐社区等方面发挥了积极作用。

一时间,苞米、葵花盘长了翅膀似的飞向徐进步,徐进步顾上顾不了下,狼狈地蹿到了几个箩筐后面。无辜挨打的男知青们也跟着东躲西藏。

（三）协商内容。从性质上来讲，社区事务一般可分为行政性事务、私人事务和社区公共事务。目前来看，“湖滨晴雨”工作室涉及的大多是社区公共事务，如社区环境、社区公共设施建设、公共交通、垃圾处理、生态绿化、老年人服务等，虽然也有一些事务最初是由私人问题如厕所改造、改善供水、供电设施等引起，但这也大多与公共事务有关，居民关注度较高，最后也多通过协商解决。至于那些行政性事务和私人事务，居民的参与热情不是很高。

（四）协商模式。概括起来，湖滨晴雨工作室的工作方式主要有两大类：

1.政府自上而下的主动例行协商。围绕“问计于民”和“收集民意”两大工作内容，工作室形成“1624晴雨工作法”和“相约星期五”活动日工作机制。“1624”主要指——1室（湖滨晴雨工作室）、6站（6个社区民情气象站）、2员（民情预报员和民情观察员）、4报（“民情气象一天一报”、“民生焦点一周一报”、“民生时政一月一报”、“民生品质一年一报”）。运用到具体实践中就是：工作室负责人围绕当前社会的热点难点、百姓的兴趣点，每周至少确定一个主题。民情观察员们根据这一主题“走家串巷”，搜集周边民众意见、建议，并针对省、市一些即将制订出台的政策征求群众意见和做好政策解释。在每周周五，民情观察员们汇聚到工作室，通过相互沟通、交流和讨论，对搜集的意见进行梳理、汇总，形成专题信息上报市委、区相关部门并加强与相关部门的沟通和协调，确保问题得到有效解决。

“1624晴雨工作法”和“相约星期五”机制在做好政策“上情下达”的同时，也通过各种渠道积极收集社会舆情和有利于杭州经济社会发展的“金点子”，做好“下情上传”，使散落于民间、滞留于基层的社会舆情、社情民意进入决策视野，真正做到社区工作“广集民意，广聚民智”。2010年，工作室开展“问计于民”活动42次，共收到社情民意、舆情信息700多条，向市有关部门上报专题信息31篇，不少“金点子”被市有关部门采纳，多项难题获得解决。

2.具体事务的共同协商与解决。这主要是针对居民反映的需要多个部门解决的具体问题或共性民生问题和即将制定出台的政策制定，工作室邀请党政界、企业、知识界、媒体界有关人员与社区群众一起走进“湖滨晴雨”工作室，参加各种形式的民情沟通会、恳谈会，面对面共同交流、讨论、沟通、协商，以寻求最佳解决方案。2010年工作室先后组织了“南宋御街建设大家谈”、“公共交通（服务）民情恳谈会”、“打造精品楼道问计于民”等6次大型民情沟通会、恳谈会，邀请市、区、街道职能部门走进“湖滨晴雨”工作室，与民情观察员、居民代表面对面交流沟通，实现各种信息有效对接和协商。如在“公共交通（服务）民情恳谈会”上，市城投集团把“服务直通车”开到“湖滨晴雨”与社区居民面对面，现场征询意见建议，解决了不少居民的急、难、愁问题。

（五）协商效果。从2009年底成立至今的一年多以来，湖滨晴雨工作室为社区居民积极参与和协商社区公共事务提供了公共平台，促进了社区民众意见、信息的及时搜集和有效传达，有效激发了民众的参与热情和创新激情，很多关于社区公共设施建设、环境卫生、老年人服务等方面的“金点子”不断涌现并被政府决策采纳，使民众真正成为城市和社区的参与者和建设者。通过工作室协商解决社区公共事务，居民对社区的满意度大增，地区和谐程度进一步提高。据统计，2010年，信访市电下降49.9％，区电下降30.6％，全街道信访下降34％，社会关系的协调度大大提高。2011年4月，经市民投票和专家评审，湖滨晴雨工作室成为杭州市80个“最具品质体验点”之一，并荣获2011杭州生活品质总点评“社会沟通我们参与”年度人物。

工作室开展的一系列创新活动在得到杭州市政府的高度重视和支持之外，也引起新闻媒体关注。除省内媒体对湖滨晴雨工作室的联动报道外，网易、腾讯、新浪等国内知名网站也曾对相关内容进行过转载报道。作为地方政府管理创新的典型个案，“湖滨晴雨”工作室也引起了国内外专家学者的关注，北京大学、南开大学、中国人民大学、浙江大学等知名高校学者相继前来调研并给予高度评价，称赞其是对传统治理模式的一种创新，具有全国推广价值。①详情请见湖滨晴雨网站的“经典评语”，http：//hbqy.hbjd.gov.cn/shineweb/News/Article.aspx?id=45.

三、社区公共事务协商治理的机制创新与价值

（一）“湖滨晴雨”工作法：政府主导、其他主体积极参与并发挥重要作用的协商治理机制创新

在传统的社区管理模式中，社区居委会在多数情况下被当作政府机构的延伸为无法在自治方面发挥太大的作用，而居民在“单位”消失之后又失去了与政府沟通的中介，意见表达渠道缺乏。而社区公共事务事关社区多个居民、家庭和多个组织的共同利益，在社会需求多元化、利益格局多样化的时期，多元主体共同参与，协商共治社会公共事务可既弥补了社区建设中的不足，又是对传统社会管理模式的创新。湖滨晴雨工作机制就是这样的一种由政府主导建构的由“点”到“面”的多元主体参与的网络型协商治理体系。在这种治理体系中，政府主导、居民及其他主体积极参与并发挥重要作用是重要特征：首先，工作室由杭州市委、市政府组织发起组建，以工作室为中心圆点，在各个社区建立“民情气象站”点，各站点和工作室连接形成社区治理平台。其次，在这一平台上，民情观察员、民情预测员、媒体和其他主体积极参与，在搜集信息的基础上就社区公共事务与社区、街道办乃至更高层级政府平等对话、理性协商，共同构成一个开放、自由、互动的网络体系，从而使社区治理结构“扁平化”。目前“湖滨晴雨”工作室已经形成（1）“具体问题小协商”——通过社区街道层面协调处理和通过调动“杭网议事厅”等社会资源协调解决、（2）“共同问题大协商”——通过恳谈会协商解决的工作模式。②例如，工作室针对湖滨辖区老龄化的实际问题，专门以“为老服务”为专题开展了问“计于民”活动，居民纷纷献计献策提出不少意见，开展讨论会，经各社区民情观察员和居民代表在食堂选址、如何定价等方面的多方讨论和协商，与青年路社区的敬老院共同推出“百味食堂”，解决老年人的吃饭问题，得到老年居民的一致称赞。

在这一协商治理体系中，政府的主导作用体现在：承担社区建设规划、政策制定与执行、社区组织管理与规范、社区秩序维护、社会资源整合和组织协调服务等政府职责，以及鼓励和动员社区居民和其他主体积极参与社区公共事务。在这一基础上，居民和其他社会主体的积极有效参与是协商治理的关键。还以“湖滨晴雨”工作室为例，工作室社区居民提供了沟通、交流和协商公共事务、解决公共需求的平台；居民尤其是民情观察员们发挥了重要的作用，他们来自于社区，又热心公益，在主动搜集民众意见的同时又以居民“贴心人”的身份代表居民向政府反映民情，表达民意，将信息送达相关部门的同时，参与协商解决社区实际问题，③例如，2001年2月，“湖滨晴雨”工作室的孙新宝、徐小端两位民情观察员作为杭州市民代表，参加杭州电视台的《我们圆桌会》节目，与市长面对面交流，她提出的“60岁以上老人公交出行半价”提议得到采纳，杭州市政府决定从3月1日期调整60－69周岁老年人公交优惠政策，大幅提高改年龄段老年人的公交优惠待遇。可以说，在一定程度上，民情观察员们的积极参与和发挥重要作用是协商赖以生存和持续运行的基础。如何有效发挥社区居民的积极性和有效参与，对构建新的社区治理体系具有重要的意义。

（二）社区公共事务协商治理的价值创新

湖滨晴雨工作室的实践成效表明，协商治理为有效进行城市社区自治提供了新路径。社区治理的核心内容是社区公共事务，这也是社区治理的逻辑起点。社区位于社会的基层，社区公共事务所涉及的大多数问题是民众自己生存活动中最基本的问题，这是较低层面的，具有局部的、区域性的问题。而且，不同社区自身的特殊性和社区每一个问题的现实性和居民利益的多样性都要求社区问题的解决应该而且必须放在特定的层次上和特定的范围内进行。因此，让社区民众积极参与，通过对话、信息搜集和参与协商恳谈等形式，对某个具体问题提出自己的意见和看法；在某些建设项目的立项和实施中发表建议和要求，具体问题具体分析，协商共治，就显得非常有必要。协商治理正是提供了这样一种渠道：协商治理尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突、分歧；在公众讨论共同问题和冲突的过程中，尊重各方利益并充分考虑多方意见，这对达成和维护公共利益具有着重要的意义。还以湖滨晴雨工作室的实践为例，工作室给百姓提供了定期、不定期交流、沟通和反映社情民意的平台，让百姓拥有基本平衡的话语权，居民通过信息沟通与交流协商参与管理真正成为社区“当家人”。在协商过程中，政府也不再是传统意义上的“管理人”，而是更多地承担矛盾和利益纠纷协调者的角色；社区的职责也由传统的“必须”转变为“协助”，从而实现“三方共赢”。①杨章耀：“‘湖滨晴雨’三方共赢”，《上城报》，2011年9月2日。从长远来看，鼓励公民参与和切身利益相关的事务，在一定程度上激发了公民参与的积极性，各群体都在这种机制下获得了更多的意见表达机会，这不仅可以使政府获得更加全面的决策信息，也大大减少了社会矛盾与冲突发生的可能。因此，可以说，这是在实践中产生而又得到检验的治理机制创新，寓意深远。

协商治理推动了政府科学决策的科学化。“协商治理其实是政治所有共同体成员参与公共讨论并制定具有集体约束力的公共政策的过程，这个过程不是契约性质的市场交易，而是一种公共利益的支配程序。”②罗依平：“协商决策模式：理论视角、限制因素与实施策略”，《中国软科学》，2008年第6期。如果说传统意义上的公共政策科学是以专家为导向的，那么20世纪80年代以来，专家导向的公共政策科学有了新的变化，其表现之一就是将公民引入到公共政策的制定过程中。③朱德米：“公共协商与公民参与——宁波市J区城市管理中协商式公民参与的经验研究”，《政治学研究》，2008年第1期。从目前来看，公民参与政策制定的形式多种多样，如政府信息公开、民意调查、咨询、听证会、公民讨论、恳谈会等。公共协商是对其中一种或几种参与形式的概括。在“湖滨晴雨”工作机制中，工作室通过来自群众、扎根基层、了解社情的民情观察员队伍，将群众中搜集到的各种信息——包括测到的“晴雨气象”和见到的“社会现象”等原汁原味地反馈给政府，以作决策参考，成为党和政府观察事物的“千里眼”和收集情报的“顺风耳”，为政府常规性决策扩展信息来源，开阔政府决策视野，在很大程度上打破传统的政策建构的封闭性。同时，工作室还通过开展各种形式的对话活动和恳谈协商，将民众关注的热点和焦点社会问题引入政府决策议程，为政府及时了解和掌握社情民意，准确把握决策议题、避免盲目决策提供了方向。此外，不同社会群体和不同利益代表方的积极参与，从不同的立场和境遇向政府表达自己的意愿，这又进一步推动着政府站在“协调者”和“掌舵者”层面上平衡各方面利益要求，做出既有利于整体发展，又兼顾各利益群体的科学决策。

协商治理为探索城市基层民主发展提供了新的生长空间。协商治理的核心理念是协商民主，这是在承认利益多元化和矛盾普遍存在的情况下，为解决矛盾、缓和冲突而进行的民主程序设计。④吴光芸等：“协商民主理念下的社区治理”，《四川行政学院学报》，2010年第6期。协商民主形式下，各行为主体之间呈现出的是一种横向合作关系，各主体在自愿、平等参与的基础上，通过对话和协商，在差异中求共性，在矛盾冲突中寻求共存，在利益分歧中寻求均衡，把更多的利益诉求纳入到政府的决策过程中来，既有利于维护多数群众的根本利益，又能照顾少数群体的合理诉求，使尊重多数和保护少数相统一。协商民主的作用也正体现在通过公共平台把居民、社区基层组织、上级政府等各主体联系起来，通过协商对话方式把社区中各行动主体的利益有机整合起来。在“湖滨晴雨”工作机制中，政府虽然仍然发挥主导作用，但政策制定中的民众导向已经成为显著趋势；虽然协商形式和具体协商内容仍然不可避免地带有某种程度的“行政化”色彩，但这已经不是简单要求某一方（特别是居民方）做出无原则的妥协，而是允许并鼓励各种主体广泛参与，更加突出多元主体共同协商和应对城市社会事务的特点。政府在主动作为的同时，积极引导多元主体民主参与，民主协商，在互动和合作中实现管理目标，这不仅是社区治理的创新，也是在实践中发扬协商民主、实现民主的创新。我们有理由相信，随着社区事务协商治理机制的逐步完善，协商民主也将在基层社会同步扩大其作用范围，推动基层民主政治发展。

四、经验启示：完善社区协商治理模式的路径探索

从湖滨晴雨工作室的运行机制和工作特征来看，社区公共事务协商治理模式尚处在初级发展阶段，或者说是基层（社区）负责人和居民代表之间进行的一种小型化的平等对话、信息交流、沟通和汇集模式；而且这种协商还带有明显的行政化色彩（甚至某些活动形式上的意义多于实质性内容），同时，协商机制还缺乏法律制度保障。但是，湖滨晴雨工作室所体现出的社会活力以及居民表现出的参与热情和对之的肯定、认可表明，在地方经济快速发展、政府财力逐步增强的发展态势下，在中央政府对地方政府创新的鼓励和支持下，在民众的需求日益增加和参与能力不断增强的生态环境下，协商治理社区公共事务将会成为未来城市社区自治体系发展的主要趋势。结合“湖滨晴雨”工作机制的经验，笔者认为，实现社区事务协商治理还需加强以下几个方面的探索：

（一）政府职能回归：让协商治理成为基层社会自我管理的重要方式

自上个世纪末开始推行社区建设与社区治理以来，各地区尤其是发达地区进行了社区治理模式的多方实践，也取得了一些成效，但其中一个普遍现象是政府仍然在社区治理中扮演着重要角色，社区居委会的力量仍较为薄弱，社区自组织较少，社区成员参与的主动性和积极性较差。这说到底是社会管理体系中长期以来政府过于强大，民众对政府过于被动和依赖所致。与中国改革和社会发展的特点相一致，城市社会治理仍然需要有一个偏强一些的政府进行主导和规划，这是现实所需；但是，基层（社区）公共事务多是与民众生活息息相关的具体事务，从管理层次上说，多是微观层次的管理与具体问题和服务，与行政性事务和其他层面的事务相比，民众对这类事务更为关注，也更愿意亲力亲为。而且，“协商方法能在个体之间以及个体与制度之间引起信任”，①（美）沃伦：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社2004年版，第315页。这样，与其让政府事无巨细、全权代理、“替民做主”，不如与民众在社区领域范围内，就社区事务形成的议题，通过沟通和协商，自我管理。

随着经济和社会的发展，民间社会组织和社区自组织也在不断增多，他们作为社会主体的参与需求和参与能力也开始应该而且必须受到重视。因此，在社区事务治理中，政府应该转变认知，用合作而非支配和领导的理念来透视社区公共事务治理，在主动作为的同时，还应该注意到公民个人、企业、社会团体等组织在公共服务供给中所能发挥的作用；在发挥主导作用的同时，应注意把一部分社会职能回归到社区，让协商成为民众自我管理的治理方式，允许民众作为基层治理的主体积极广泛地参与协商社区的服务和政策制定，充分发挥他们的积极性和创造性，处理社区的问题和困难。在社区协商治理模式中，政府应更多地承担“中介人”的角色，即制定多元化模式中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用法律和政策等手段确保各主体能够在平等的地位上畅谈自己的真实想法和现实要求，理性地协商，实现和维护公共利益。

（二）丰富协商治理形式，完善协商治理的制度体系

伴随着经济发展与社会转型，国家与社会关系也不断进行调整，在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长，这为社区治理协商合作的实现提供了基础。而且，中国推动社会建设的动力资源也十分丰富，“科学发展观”、“以人为本”、“和谐社会”、“社会管理创新”等理念，为地方政府和地方治理提供了重要的思维空间和实践探索指引。在这种时代大潮的推动下，协商治理在我国也有了越来越丰富的内涵，社会各主体参与治理的形式也开始走向多样化，如除政治协商模式外，各种听证会、恳谈会、政府绩效评估中的公民满意度投票、网络交流会、网络社区等形式越来越多，这都是对协商治理的有益探索。尤其是随着各类协会、社团和志愿者组织的增加，“协商治理”的理念也不断为民众接受。“湖滨晴雨”工作法就是在这样的背景下对社区协商治理模式的有益探索，值得肯定。

需要注意的是，在丰富协商治理形式的同时，政府在探索完善有利于协商治理的制度体系方面大有可为。协商合作逻辑下的社区治理结构源于社区公共事务及利益主体的多元化，这实际上是多元利益关系的博弈与整合，需要政府在构建协商公共平台的同时，提供有强有力的法律体系和制度支撑，对协商内容、协商程序和政策执行等进行详细明确的规定和制度保障，为协商治理提供稳定健全的协商机制和规范的协商程序。如，制定法律确保协商主体能够包容更多的参与者，以及参与主体能够在政策议题上平等参与；确保协商的议题和决策过程公开、透明，保证协商的结果是通过正面的交流和沟通，而不是操纵、强迫和欺骗所致；确保在决策执行中有相关的法律给予，保证公民的制衡权力和媒体的独立地位；确保公民个人和媒体能够多渠道、多维度、多层次地对政府决策执行进行有效的监督，以约束政府及其领导者无视公众利益和权利的行为；等等。目前国内尚无关于这方面的法律制度建设，国外已有一些比较成熟的做法，值得借鉴。

（三）提升市民民主参与能力，逐步开放公共协商的领域和层次

市民社会的发育程度是协商治理能否真正实现的客观要件之一。“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了。就较为严格的含义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，市民社会才存在”。①邓正来等主编：《国家与市民社会》，中央编译出版社1998年版，第7页。虽然市民社会在我国已经有了初步的发展，但从较充分的意义上讲，我国的公民社会还远不够成熟，除了民间社会力量薄弱外，公民个人的素质和参与能力也是一大掣肘。居民尤其是居民个人的权利意识和公共责任意识、合作能力与协商能力等还较为薄弱，②吴思红：“国外城市民主治理中公众参与机制及其启示”，《湖北行政学院学报》，2010年第1期。这对协商的质量和效果都有着较大的影响。因此，政府应该通过及时发布政府信息，政策咨询、开放式决策等渠道积极调动公民积极、主动参与社区事务的同时，考虑通过一些规范化的途径不断加大公民素质教育的力度，如通过多种渠道的培训和制度规范，着力提高公民的整体素质和参与能力，以提高协商的品质和效果。

此外，开放公共协商的领域和层次对保持协商长效持续有着重要的意义。从“湖滨晴雨”工作室的实践活动来看，当前协商治理机制能够在社区这一层面上运行，一个比较重要的原因是当前协商所围绕的议题多是政府所提倡的或者是在政府所能接受的范围之内（否则，协商的空间就可能大大压缩），这在一定程度上可以说是对协商常态化发展方向的障碍，需要有所突破。总的来说，在涉及到公众利益的决策与管理时，政府不仅要为利益相关者提供明确的参与渠道，还应该通过政府职能转移的形式，在实质上把一定的决策权交给公众，以拓宽协商治理的领域，提高协商治理的层次。□