中国未来绕不过难民议题

刘国福

近日不管是有缅甸民众因军事冲突逃往中国云南省地区寻求避难，还是韩国要求中国从“人道主义”立场出发中断遣返“脱北者”的事件，都让中国陷入复杂的外交困境，也使社会和公众将目光转向中国的难民及其管理和法治问题。

联合国难民署于1950年成立，最初是为了安置在欧洲因为二战而流离失所和受政治迫害者。眼下，该署有6000多名工作人员，正在包括中国在内近120个国家帮助大约2200万难民。联合国《关于难民地位的议定书》于1967年订立，取消了《关于难民地位的公约》仅适用于“1951年1月1日以前在欧洲或其他地方发生的事情”的限制。1969年《非洲统一组织关于难民问题的公约》和1984年《卡塔赫拉宣言》将难民由受政治迫害者扩展到由于外来侵略、占领、外国统治、国内冲突、大规模侵犯人权而逃离本国者。

中国积极与国际社会一道努力解决难民问题。我国《宪法》和《出境入境管理法》规定，对因为政治原因要求避难的外国人，经中国政府主管机关批准，准予在中国境内居留。1982年12月，《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》对中国生效。中国将因此有权要求公约成员国遵循人道主义和人权、不推回绝境、不歧视和临时避难原则，给予来自中国的寻求避难者相应的身份甄别、社会福利和劳动保障等权利，同时也有义务遵循同样原则。中国帮助印支和缅甸等国家和地区寻求避难者的努力和成效得到了国际社会的高度肯定和赞扬。

中国在难民问题上面临政治、经济、文化、法律等诸多方面的挑战。中国认可和接受难民区别性强和认捐款少，成为一些发达国家攻击中国的首要口实。我国1990~2005年向难民事务高级专员署年均认捐约34万美元，约占认捐总额的1%。迄今，我国没有颁布难民方面的法律法规，没有依据国内法甄别寻求避难者或者给予难民身份的公开先例。中国的《宪法》和《出境入境管理法》关于难民的规定是原则性的笼统规定，很难具体操作和实施。申请难民的条件、标准和程序以及管理部门等都未有明确规定。

全国人大常委会2011年12月审议并向社会公开的《出境入境管理法（草案）》打开了制定难民法方面的僵局。该《草案》第45条规定：“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”如果能够丰富该条内容并确定难民管理办法的立法规划，会使有关利益方对难民事务的法律规范有一个稳定预期。这样，外界也会更积极地看待中国在难民事务方面的行动和履行国际义务的诚意。

从文化深层次看，我国包括难民在内的国际移民及其管理和法治建设踟躇不前，主要是因为，我国没有真正发展出平等、相互尊重的多元文化，尚未建立起包容融合的国际移民社会，树立起对待外国人和其他文化的坦然自信的国民心态。对待外国人，国民心态要么过于自卑，要么过于自傲。加上与周边国家的一些政治考量，又害怕难民会大量涌入，等等，以至于“难民”对中国而言是个敏感的禁区。

深切关怀难民，实现难民的规范管理和法治是中国在对外开放国策和国际化战略大环境下必须正视和应对的挑战，是作为崛起大国而绕不过去的议题。通过理论研究、实践摸索和借鉴其他国家经验和教训，妥善解决这些挑战是可行和可以预期的，可以有办法实现履行国际义务和维护我国利益、深切关怀外国难民和考虑我国经济承受能力、维护寻求避难者权益和保障我国公民权益之间的平衡。▲（作者是北京理工大学法学院教授）