政府与利益集团的纠葛
—— 对布坎南经典著作《成本与选择》的研读

冯 志 峰

（中共江西省委党校 比较政治经济研究中心，江西南昌 330003）

政府与利益集团的纠葛
—— 对布坎南经典著作《成本与选择》的研读

冯 志 峰

（中共江西省委党校 比较政治经济研究中心，江西南昌 330003）

任何东西的获取都必须付出相应的成本。任何抉择，都有一个权衡利弊的时刻，机会成本是人们选择的替代性考虑。政治是一个共同体面对一系列重大问题并在互相冲突的价值上进行选择的过程。改革是执政党的生命，中国共产党必须通过设计改革和推进改革实现长期执政。一般而言，利益集团可以分成三种，相应地发挥着稳压机、搅拌机和粉碎机的相应功能。为此，为推进改革就必须对不同利益集团要采取相应不同对策，在法治框架下，把各种利益集团纳入秩序轨道内，健全利益集团之间正常博弈机制，力促最后决策在动态中接近社会整体福利最大化，深化公民政治参与，积极构建社会主义和谐社会。

成本；选择；政府；利益集团；改革

现代经济社会高速发展，其典型的负面效应就是“拜金主义”盛行，钱成为万物的尺度，而非人是万物的尺度。这是从个人层面出发来思考社会问题。实际上，担任政府公职的官僚也是有理性的。在许多社会问题上，政府不一定能纠正问题，甚至有些地方政府主动成为规则的破坏者，以经济发展名义、以集体利益名义，不停地破坏规则。一个现实结果就是经济在高速发展，人们的安全感、幸福感并未提升。城市建设的很快，但你不知道自己的房子什么时候会被拆迁；餐桌很丰富，但你搞不清楚那种食品是安全的。当我们从物质极度匮乏的年代走过来，才终于发现钱不是万能的。“在看得见巨大成绩背后，还有看不见的更为巨大损失。”由此可知，没有什么东西是不需要付出代价的。产生这种政府“失灵”行为的外部原因是缺乏有效规则来制约政府行为。一般认为民主就是少数服从多数，实际上民主更重要的是通过商议形成规则，才能保护少数人权利，才能防止为了短期利益而牺牲长期利益。

一、机会成本的内涵

任何抉择，都有权衡利弊的时刻。对于经济学家而言，此即机会成本选择问题。任何一种行为，在做出选择时都需要考虑机会成本、实际成本和沉没成本。所谓机会成本，就是所拥有的资源在诸多可用用途上，放弃掉的那些替代性用途里所带来的价值最高的那个。也就是说，机会成本其实从未发生过，它仅仅存在于决策者脑海里做出选择的那一刻。实际成本也就是对于做出选择后需要承担的时间、精力、金钱等的成本；沉没成本是指由于过去决策已经发生了，而不能由现在或将来任何决策改变的成本，代指已经付出且不可收回的成本。

在古典经济学中，成本以资源投入单位来计算，这种支出某种程度上可实现精确地估计，而且可以事后由资源所有者或由兼任成本会计的观察者来进行测度。相对生产成本可客观地加以量化而无需任何评价过程。作为一个主观主义者，布坎南由古典经济学家对于成本主客观混淆说起，分析了由异质的资源投入而联结起来的相对成本与机会成本的直观关系。布坎南的理论假设是，很多经济学家尽管使用复杂精细的分析方法却忽视了基本经济逻辑起点。概念层次的澄清可能无关于具体运用，但却为后续研究奠定坚实基础，领会到方法论个人主义的重要性。其目的就是运用机会成本理论来说明人们经常忽视的方法论上的基本差异，并指出作为一种替代性成本选择，机会成本实际上是不可测度的。所以，布坎南明确提出：“作为一种现实中从未存在的替代性选择，机会成本只存在于决策者的主观评价之中，并不存在可加以测度的所谓客观成本”。其理论奠基就是区分出“预测理论中成本”和“选择理论中成本”，前者是经验性的，后者是纯逻辑的。“在选择理论中，成本必须以效用维度进行计算，在正统的预测理论中，成本是以商品维度计算的”。“成本在任意一种选择理论中都是纯粹主观的”，这句话不仅指出“沉没成本”的主观性，更在于提醒“如果在个人决策中有着对非金钱或非经济因素考虑，那么，客观测度的边际支出就不是真正机会成本的确切表达”。由此，“经济地行事的人”这个概念无法当作关于选择理论的准则。即，所谓“经济人”是被抹平主观性的没有个性与偏好的人！机会成本不能以对不同个人所放弃的效用进行加总的集体福利函数方式来进行测度。实际上，成本只能由决策者去承担，其他人不可能对决策者成本加以测度，因为主观体验是无法观察的，揭示出其与“客观主义”的新古典经济学的差异就在于，后者认为“所有个人都被假定为按经济原则行事”，这种观点不能解释现实社会中很多政治官僚执政过程中的“不计成本行为”。

引申到政治社会学意义上的成本分析，以公共物品的成本分析为例，布坎南列举了三种模型，在第一种最坏的独裁者模型中，决策制定者不是成本承担者，也不会是决策损失承受者。在第二种“最好”民主模型中，决策制定者既是受益者，也是成本负担者。在这个模型中，个人的选择会非常类似于个人在市场行为中做出的选择。但是，注意“选择理论中的成本”是建立在主观性上的，是做选择的经济主体的“主观价值”决定了相应的选择成本。布坎南推论道：“只是在他（决策者）对其他人所放弃的享受一点也不感到可惜的极端情形下，作为个人同意通过公共物品决策的障碍，影响选择的成本才能以他在税收支付中的预期份额来衡量”。即，只有当“民主社会”处在一个群体“无差异点”时，才能进行有效的成本分析。第三种“混合模型”，则是真实世界中比较普遍的政治形态。在威权政体中，不计成本的事情比比皆是。如果从反面思考，却又遵从了机会成本的原则，因为其不计成本的成本并不需要由决策者承担。即使是最好模型，也存在着对个体漠视；即使是民主政府，也与民主普遍性无关。解决之道就是“小政府”，因为政府的任何经济行为都是消极性的。在经济领域，政府做得越少，则弊害越少；政府做得越多，则弊害越多；政府不作为，则无弊害！

严格意义上的“经济人”和社会主义官僚最纯洁的“非经济人”，这两种人都不存在。“官僚决策者也是人，此简单事实直到现在才开始在官僚理论中得到认可。”[1]（P37）面对众多替代性机会的个人必须做出选择，而对抉择起阻碍作用的成本是决策者自身对于所放弃的替代性机会的评价。在一个完全确定的世界里，不存在决策的问题，即使真有选择存在的话，那么一台计算机就可以全然处理。因此，古典成本理论研究“导致成本客观化谬误的一个关键性混乱，就在于将竞争性均衡理论的完全知识假设扩展至市场假设或非市场过程的非均衡性选择分析之中。”[2]（P94）实际上，只有在不确定的世界中，才会有真正的选择，而所有的经济选择必然是在这种情景中做出的。任何对于官僚选择的分析，都必须建立在对此简单事实的认知基础之上。特别是在当前政治社会里，任何一个国家在改革过程中都必须认真审视政府与利益集团的关系，纠缠于两者之中的利益往往导致政府决策背离社会公共利益。

二、利益集团内涵与功能

政治就是选择。实际上，“政治是一个共同体面对一系列重大问题并在互相冲突的价值上进行选择的过程。”[3]（P309）选择就有成本。国家建立，在人类历史上是文明的重要发展阶段。但国家作为一种具有暴力潜能的组织，它拥有的合法暴力也可能对个人自由造成严重威胁，甚至成为人类文明对立面。这就是美国著名经济学家道格拉斯·诺思提出的“诺思悖论”，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。任何社会都得面对“诺思悖论”这样的问题，公权力常常不为公共服务，甚至成了谋取私利的工具。中国五千年的历史证明，官民矛盾乃至冲突由此而生，这就是社会仇官心态产生的根本原因。中国从秦汉到明清的两千多年，社会的主要矛盾与其说是地主阶级和农民阶级的矛盾，不如说是“民”与“官”矛盾。官民矛盾也是所有尚未进入现代文明的社会的主要矛盾。

（一）利益集团及其功能界定

按照《布莱克维尔政治学百科全书》，“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，它们自身并不图谋组织政府”。[4]（385）该定义指出利益集团试图影响国家政策，但自身并不图谋组织政府，这就将利益集团与在野党、“革命党”及其他反政府组织进行了严格区分，在现实中具有可操作性和适应性。

按照不同功能，利益集团可划分为积极（正面作用）利益集团、消极（负面作用）利益集团和中间（重力作用）利益集团。

1、作为一种稳压机，利益集团稳定社会基础

在资本主义社会，熊彼特和本特利一样，将公民个人作为分析单位，也认为利益集团是政治的原材料。杜鲁门建立在社会心理学和人类学基础上的经验性研究，将美国政府描绘为不同利益集团相互作用和讨价还价的复杂过程的结合物，意在强调利益集团本身是民主社会稳定的基础。利益集团常被称为“中介组织”，因为他们的位置恰好处于人民和政府之间。一方面，将有相似利益和关注的个人集合起来，为他们提供获取公共事务信息的手段，帮助他们将分散的力量集中起来以形成更大的整体效应，并通过制度化的渠道将这种影响上达至政府部门和决策者，也向消极公民提供一种安全阀，发泄抱怨和挫折的合法渠道，从而有助于维护社会的稳定；另一方面，利益集团通过提供关于公共利益和需求的必要信息来为政府领导人服务，它提供了一种制度化的手段，政府领导人能够通过利益集团下达至广大的选民，以了解其关注的热点以及有效地处理他们的问题。因此，利益集团的中介过程在公民和政府之间架起了一座为传统民主理论所忽视的桥梁，使地方政府的公共决策更加公正、公开、科学、合理，减少政府决策的偏颇和任意性，克服政府失灵与市场失灵的有效手段，促使合法、公正、有序的利益表达与利益综合机制的形成与完善。

美国多元主义理论认为，多元社会源于社会结构的变化和社会的分工，出现新的区别于以往以家庭为核心的社会组织，新的社会关系得以发展，从而使新的以共同利益为核心的利益集团得以产生。在近现代社会中，利益集团具有重要作用，是个人、组织和国家之间的中介，是领袖和公民之间的媒介。政治社会的构成源于竞争着的利益不稳定的均衡，公共政策是多数利益集团寻求进入公共权力的相对平衡的结果。“政治阶层不同部分独立性、渗透性、异质性保证了任何不满的集团都能在政治领域中找到代言人”。因为“社会中的每种利益都是一种影响他们主要政策主张的反对力量，只有所有的利益集团构成的多数共存，才能使影响整个国家的政策得以发展，才能代表一种广泛的社会利益”。西方社会的民主不是靠宪法维系的，而是靠社会自身条件所维系，包括独立的多元社会组织、市场机制和社会共识。

利益集团力量的平衡和公共政策的制定在一定程度上体现了个人的需求和个人的利益。但自20世纪60年代以来，随着民权运动的爆发、反越战的浪潮使人们对多元主义理论提出了质疑，将利益集团视为民主决策基础的观点受到越来越多的攻击。

2、作为一种粉碎机，利益集团摧毁社会民主

对利益集团消极作用的警惕，自美国建国以来就受到许多政治家的关注。美国第一任总统乔治·华盛顿就曾警告过“党派精神有害的效果”，认为它通过“自私的不正当的代表去使那些本应通过友好的情感结合在一起的人互相排斥”。

麦迪逊从人性论角度分析利益集团产生的原因，认为：“所有文明社会都分成不同的利益派别”，[5]（P176）利益集团是“为某种共同的利益所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数还是少数，而他们的利益是损害公民的权利或社会总和的利益”。[6]（P13）利益集团存在的原因深深植根于人们追求利益的本性之中，民主社会是不可能通过消灭其产生的原因来消灭利益集团的，指出了利益集团对公民权利和社会共同利益的危害性。

胡戈·布拉克从传统价值观上抨击利益集团“违背传统，反对公共道德，与好政府相互对立，其规模、权力和能力都是为了贪婪的邪恶”，[7]（P21）认为利益集团是对“民主制度适当功能的最大威胁”。[8]（P114）因为利益集团正在扭转和抛弃宪法涉及的平衡体制。

洛伊不认为在利益集团行动过程中，能够使各种利益要求得到实现的观点是正确的，动员实力的说法是错误的。其实各个利益集团的地位并不是平等的。因为，“在市场机制取向制度中，既成机制为控制权威提供了一个控制制度。这个制度是市场、控制政府的实业权势和多头政治的综合体”。[9]（P288）政府不能保证所有利益集团的平等进入，因为利益集团常常注重上层阶级和企业利益，忽视社会底层利益，激发社会冲突。

奥尔森认为，制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展。奥尔森用搭便车理论去解释利益集团行为。认为少数利益集团，或者在政治上组织的很好、目标更加明确的组织，会经常压倒许多政治上组织得不好的集团。而这许多集团正是消费者、纳税人或广大公众。由于利益集团的结盟性质和排他特征，为了获得高额垄断利润，必然阻碍技术进步、资源流动；或者赎买政府官员获得集团报酬。这些行为会增加社会交易成本，降低社会经济效益；因此，好坏制度相互转换的原因，就在于利益集团作用的强弱。一旦利益集团同国家权力的结合形成了垄断性利益集团，这是制度停滞的基本原因。分利集团对经济的控制力更多地表现为特权，是与民争利的杀手锏，加剧了民众的焦虑和恐惧，破坏了稳定的社会心理基础。

如此看来，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的。利益集团的存在对于社会公共利益、对于社会中其他人的权利都是有害的。当特殊利益凌驾于社会公共利益之上，利益集团的发展状况也有可能对民主价值构成威胁，“通过分散政治权力，利益集团也有可能使政府陷入困镜。因为无论政府采取哪种措施，都会引起这个或那个利益集团的强烈反对。”[10]（P212）

3、作为一种搅拌机，利益集团促进社会竞争

利益集团的存在源于社会利益间的冲突。人们加入利益集团最重要的是心理因素。古今中外，社会的僵化和停滞都与利益集团的膨胀和垄断有关。

威尔逊运用“交换理论”（Exchange Theory）来解释人们加入利益集团的动机，将集团领袖和集团成员的关系比作企业家与顾客的关系，如同企业家将其产品出售给公众，集团的产品暨各种吸引和保持组织成员的刺激。“这些刺激和好处可以概括为三种类型，即物质的刺激、组织凝聚力和组织目标吸引力”。但无论是那种刺激，最终都可归结为利益。

利益集团的竞争可能引起某种社会冲突，尤其是在政府决策过程中反映出来的代表性的不平等，使一些利益比另一些利益在政策中得到更多反映的时候。如果这种不平等达到难以容忍的程度，就可能使冲突激化。但利益集团代表组织成员争取利益，可以成为联系公民与政府的桥梁，为公众提供参与政治过程的有效途径。

多数利益集团，都以使用为行动准则，对经济社会发展发挥着搅拌器的作用，既有可能产生好的结果，也有可能产生不好的效果。诺斯研究表明，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程相关。“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家。”[11]从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要是通过一定方式获取国家政权的支持，发展为分利集团。这就必须用法律的力量对分利集团进行强行纠偏，解除其全部政治经济特权，并且以平等的主体身份在完全开放的市场上与其他类型的企业平等竞争，使其对经济发展产生积极效果。

三、结论

改革是执政党的生命。对中国共产党来说，必须通过设计改革和推进改革实现长期执政。为降低变革的风险，抵消分裂影响，一个危机中的社会需要中央权威。在社会主义中国转型时期，由于缺少市场经济的传统，国家只有依靠权力来创造市场，出现“权力市场化”现象，产生官僚集团，导致社会上“拜金主义”盛行。经济上权力资本的形成、社会的两极分化、人文精神的式微最终都将反映到上层建筑上来，造成国家机器的钝化甚至失灵。

（一）利益集团在空间上的并存性。在每个高度组织化的现代社会中，利益集团是政治生活的重要因素。即使前苏联，其相关利益集团也“常常为计划经济中到底是重视重工业还是轻工业而争论不休，并形成不同政见者在制定政策时的相互角力”。[12]（P121）1988年3月15日中共十三届二中全会工作报告明确指出，在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。随着渐进式改革的日渐深入，中国利益集团整体发展极度不平衡，强势集团进而在影响改革方向上所占的份量要比弱势集团大得多，促使收入差距越拉越大。在意识到利益集团存在的基础上，政府应当协调各社会组织和利益集团的利益，在一定程度上促进公民社会的形成，加强弱势群体的保障力量。对于新社会阶层是新兴社会力量，要尊重和鼓励他们积极参政议政，并出台相关法律规范它们的行为。

（二）利益集团在时间上的继起性。随着时间的发展，各个不同的利益集团会在发展进程中实现优胜劣汰。一是维持自然垄断。明确国有企业在自然垄断领域中的骨干作用，具有自然垄断特征的企业，往往投资巨大，如果允许自由进入，可能导致恶性竞争，形成巨大的资本沉淀；二是限制权贵集团。政府和利益集团往往有着纠结的利益关系，“官僚体系往往成为最大和最有力量的利益集团之一”。[10]（P211）这说明，政府和利益集团的结合往往会形成“权贵利益集团”、“特殊利益集团”，导致政府被利益集团绑架。政府必须大力改革行政审批制度，防止利益部门化；三是打击非法集团。对于非法的、暴力的、破坏社会治安乃至企图颠覆合法政府为目的的社会利益集团，应该对之进行严厉打击，依法严办。

（三）利益集团在时空上的竞争性。一个有活力的社会，在于能够有力地约束利益集团的过度膨胀，不断地让新的更有生命力的利益群体成长壮大，形成良性竞争的社会格局。因此，政府应建立促使不同利益集团利益表达机制，把各种利益集团纳入新的政治框架之中，建立各利益集团之间的正常的博弈社会机制，博弈过程保证最后决策在动态中接近社会整体福利最大化。在当代中国，应积极促使各利益集团之间的博弈成为中国基本政治生态的活动基础，促进公民政治参与的扩展与深化，积极构建社会主义和谐社会。

[1]Gordon Tullock.the politics of Bureauracy[M].Washington.D.C.:public affairs press,1965.

[2][美]詹姆斯·布坎南.成本与选择[M].刘志铭译，杭州：浙江大学出版社，2009．

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[8]Mark A.Peterson,Legislating Together:The White House and Capitol Hill from Eisenhower to Regan.Cambridge，Harward University Press,1990.

[9][美]林德布罗姆.政治与市场：世界的政治经济制度[M].上海：三联书店出版社，1992．

[10][美]迈克尔·罗斯金.政治科学[M].林震译，北京：华夏出版社，2001．

[11][美]道格拉斯·诺思.历时经济绩效[J].经济译文，1994，（6）.

[12]H.Cordon Skilling．Franklyn Griffiths.Interest Groups in soviet politics.Princeton, NJ:Princeton University Press,1971.

Cost and Choice:Tangle between the Government and the Interest Group

FENG Zhi-feng
（Research Center for Comparative Politics and Economics, Jiangxi Party School of CPC, Nanchang 330002, China)

Everything is obtained by paying the corresponding cost.We should weigh the advantages and disadvantages for every decision.Opportunity cost becomes people’s alternative consideration in making choices.Politics is a selective process in the face of a series of major conflicting problems.Reform is the life of the ruling party.The Communist Party of China should achieve long-term ruling by designing reform and advancing reform.In general, interest groups may be divided into three types, each functioning as a voltage stabilizer, mixer or disintegrator.So, we should take corresponding measures for different interest groups and integration various interest groups into the orbit, urge the final decision in the dynamic approach to the whole social welfare maximization, make citizens participate more in politics, so as to actively build a socialist harmonious society.

cost；choice；government；interest group；reform

D013

A

1005-7110（2012）04-0052-05

2012-05-20

冯志峰（1976-），男，汉族，江西东乡人，中共江西省委党校比较政治经济研究中心主任。

侯德彤