县域财政自主治理的行为逻辑与制度困境

曹 静

(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

随着市场化与分税制改革的逐步深入，我国县域财政逐步确立了自身相对独立的地位，县域政府开始有了自身独有的财政利益。县域财政运转也逐步具有自己的特点，比如县域财政在收入来源上具有多样性、在支出项目上呈现复杂性和在管理上趋向多元性等特征。特别是近年省管县改革以来，县域财政自主性在财政分权大背景下得到进一步加强。这一趋势使得县域财政收入及财政支出明显增加，财政综合实力明显增强，特别是随着转移支付的逐年加大，县域政府提供公共服务的范围和力度不断提高。县域财政自主性也是县域经济发展保持强劲势头的内在动力，其结果就是县域财政的“造血”功能明显增强。访谈发现，在自身财政地位获得相对独立以后，县域政府也在积极为提高自身的财政自主性而努力。正因如此，县域政府在财政治理过程中形成了其特有的行为逻辑，即一方面在财政收支上会优化其策略组合以争取更多的财政资源，减少财政支出，另一方面县域财政自主治理会受到一些外在条件的制约，这些内外的制度约束因素直接影响县域财政的自主行动空间。

一、县域财政自主治理理论基础与制度保证

1.理论基础

Tiebout的经典文章《地方公共支出的纯理论》向世人展示了财政分权在公共治理中的重要意义。作为一种正式财政制度安排，财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主组织财政收入，自主决定其财政支出规模和结构，其基本要义是地方政府拥有一定的财政自主权。

财政分权是公共产品有效供给以及充分激励官员的必要条件。这两点，可从经典财政分权理论和第二代财政联邦主义那里得到解释。在公共财政研究中，一般把Tiebout、Musgrave和Oates等学者的理论模型称作经典财政分权理论，它们被视为第一代财政分权理论。经典财政分权理论从Tiebout的“以足投票”模型出发［1］，以公共产品为基点，以居民可以自由流动为基本假设，强调居民的自由流动性能够引起政府之间的相互竞争。为了获得居民的选择和支持，在选举中胜出，地方政府将以居民的需要为出发点，尽最大可能提供公共产品，帕累托最优便在这一过程中得以实现，不同地区间的税收水平也在居民和地方政府的双重作用下得到合理的调节。1959年，Musgrave分析了在中央和地方实行财政分权的必要性和可行性，并对地方财政存在的合理性进行深入阐释。他认为财政分权有助于实现公共产品的供给效率的提高和分配的公正性，这使财政分权理论的发展又向前推进了一步。1972年，在前人理论模型的基础上，Oates提出了著名的“分权定理”［2］。Oates通过一系列假定强调了分散化提供公共品的比较优势。因此，在中央政府和地方政府的事权划分上，Oates提出公共产品和服务的供给只要有可能应尽量下放，只有那些全国性的公共产品和服务才由中央政府来提供。

不难发现，经典财政分权的学者们强调地方政府竞争机制的作用，但对政府激励机制的研究显得缺乏。为弥补这一缺陷，在第一代财政分权理论的基础上，结合对转轨国家的研究，Qian和Roland提出了第二代的财政分权理论［3］，主张“市场维护型的财政联邦主义”。第二代财政联邦主义者指出，如果地方政府对经济活动干预过多，政府干预较少的地区更能吸引有价值的投资活动，这种机制势必可以约束地方政府干预经济的活动。此外，财政分权的实行使地方政府的财政收入与支出紧密挂钩，为了增加自身的财政收入，积极促进地方经济的发展成为地方政府的内在诉求。在实质上，第二代财政分权理论是对第一代财政分权理论核心思想的继承，但第二代财政分权理论将企业理论和机制设计理论的研究成果引入进来，结合转轨国家的现实情况，对地方政府之间的竞争加以强调，更强调政治因素对财政关系的影响和制约。

总之，不管是经典财政分权理论还是第二代财政联邦主义，都强调地方政府在地方事务治理上的便捷性，因而强调公共财政在中央和地方之间的分权，确保地方政府具有一定的财政自主性以回应居民的偏好和诉求。这也是我国县域财政走向自主的理论基础。

2.制度保证

在我国，计划经济时代县域政府的许多职能被事业单位分解。从行政角度来看，其任务主要是执行上级政策，自主治理空间相对狭小。在这种状况下，县域政府的主观能动性得不到有效发挥，而且县域政府之间的差异也被忽略了。这一状况在1978年后有了很大的改善。从1978年开始，我国从行政和经济两个方面实行放权。到1992年，中国共产党第十四次全国代表大会确定了我国经济体制改革的目标，即建立社会主义市场经济体制。这样，市场经济的合法地位在我国得到明确。到1994年，我国实行分税制改革，行政放权逐步被制度化分权所取代。

从后来的实践看，我国分税制改革通过“三分一返一转移”的做法，即在划分事权、划分税种、划分机构的基础上，建立中央对地方的税收返还制度和转移支付制度对于激发县域政府参与经济建设的积极性，复苏县域政府在财政管理中作为一级利益主体的自我意识，起到了很好的制度保障作用。而且，以分税制改革为核心的我国财政分权制度，极大地扩展了县域政府追求自我利益的空间。大家公认的是，在当前我国经济发展和公共管理中，县域政府已成为经济发展、财政治理、公共服务管理和制度创新的重要微观单位。

二、县域财政自主治理的行为逻辑

县域财政治理主要由财政收入组织和财政支出安排两大部分组成。因此，本文将对财政收入组织和财政支出分配过程中的自主行为进行分析，从而揭示其在收入和支出中的行为逻辑。

1.财政收入筹措:向上索取，向下汲取

一旦县域政府有了其自身的特殊利益，为了实现可支配财力的最大化，县域政府就会在组织财政收入上充分发挥其自主性，尽可能地将“盘子”做大。访谈发现，当前县域政府的行为逻辑可以简单概括为“向上索取，向下汲取”。这就是县域财政开源的艺术。向上索取中的“上”，即是上级政府。对于县域政府而言，上级政府包括市级和省级政府。由于我国目前的预算尚属于家长制预算，省级以下的转移支付制度不规范，这就为县域政府向上争取资金和资源提供了可能，也为县域政府官员提供了有效的激励机制，使其有动力向上级政府争取更多的可用财力，正所谓“跑省钱进”。实践中，县域政府把向上级政府争取项目和资金作为一种弥补地方财政缺口，缓解地方经济发展资金压力的生财之道。调研得知，很多县还专门成立了“县争取项目工作小组办公室”。此外，我国财政治理中专项资金的管理和使用尚未建立起完善的监督机制，部分项目选项立项仍具有很大的随意性，这就为县域政府利用专项资金提供了空间和可能，县域政府还就有了积极争取专项资金的动力。

除了向上索取的策略外，县域政府还开展了向下汲取的行动，即通过招商引资，利用非税收入和盘活国有资产等方式实现财政收入的增加。在过去以GDP增长为核心考核内容的政治锦标赛激励下，随着经济社会管理权限的逐步扩大，县域财政支出规模快速扩张，财政收入虽有一定程度的增加，但与财政支出需求相比仍存在很大差距。为了缓解收支压力，应付巨大的政治压力，以在府际竞争中得以胜出，招商引资、发展经济便成为县域政府的必然选择。实践中，县域政府多利用本地区的资源和区位优势，制定各种优惠政策来吸引投资者。前几年在地方政府广泛兴起的开发园区的建设就是最有力的证明。需要提醒的是，在政府上下一心发展经济搞建设增加财政收入的同时，一些负效应也应运而生，如环境污染，重复建设严重，缺乏规模经济等。

除招商引资之外，县域政府第二个组织财政收入的手段就是充分利用非税收入。所谓非税收入指的是那些除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式［4］。在县域财政结构中，政府非税收入管理范围主要包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。由于非税收入不具有税收收入的强制性、无偿性和固定性，而且非税收入很大一部分游离于预算管理之外，所以其所受约束也过少。当前，我国很多县域政府的非税收入是其扩大可支配收入的重要来源，也是其为辖区提供公共产品和服务的主要支柱。近年来，土地财政的大规模兴起正是地方政府为了追求不纳入预算内管理的非税收入的结果。

此外，县域政府还会通过盘活国有资产这一方式来实现财政收入的增加。实践中，一些县域政府开始建立科学的管理制度，通过强化内部管理，实行资产职能化管理。同时，积极探索产权主体多元化、优化法人治理结构，提高国有企业的核心竞争力和企业文化、品牌等软实力，以实现国有资产的保值增值。

2.财政支出裁量:硬支出与政绩外显优先

通常而言，县域财政的支出大体可分为经济建设支出、社会文教支出、行政支出及其他支出等几大类。虽然地方政府在一定范围内可以根据其自身的优先次序对财政支出进行分配，但实际上，我国县域财政支出会受到一些正式、非正式制度因素的影响，并使得我国县域财政支出结构存在软—硬支出二元化的特征。所谓软—硬二元化，即在财政支出上，县域政府在一些事务上能够做到完全自主理财，且能够以其认为最有效益的生产方法和投入组合提供公共服务，但在一些事务上，县域政府并不能这么做。对财政硬支出而言，它与上级政府的意志密切相关。在我国独特的政治制度安排下，县域财政硬支出带有刚性特质。这类支出通常是指运转类支出，是稳定的法定支出，没有弹性和随意性，如人员经费支出、政府专项转移中的配套资金等等。有学者选取经济发展水平不同的县域进行比较，发现即使在存在大量转移支付的情况下，欠发达和不发达的县域财政仍然还是典型的“吃饭财政”，个别县域甚至没有基本建设的支出［5］。发达县域除可以维持政府的日常运转外，还可以提供较多的资金用于基础设施建设。这说明，我国很多县域在财政支出上仍然具有很强的财政硬支出特征，其自主性难以得到保证和实现。

除此之外，上级政府的转移支付也在一定程度上限制了县域财政支出的自主性。虽然我国专项资金的管理仍需完善，县域政府可能会钻制度漏洞，但毕竟专项转移支付的设定及使用有严格限制，有些是以地方政府提供相应的配套资金为前提条件的。这一方面增强了中央政府对地方政府的控制，有利于上级政府乃至中央政府的整体规划和统筹;另一方面，如果县域政府的财政运转对转移支付具有严重依赖性，那么地方政府财政支出计划的自主性将极为有限。在我国，由于省级以下转移支付制度尚未完善成熟，这方面的问题就更为突出。在一些地方，众多法定支出的存在几乎就占据了县域政府当年的可用财力增加额。同时，由于上级政府的政策指令并不受下级政府的预算制约，这就产生了众多“中央请客，地方买单”的无经费指令支出。诸如此类的硬支出要求，常常使地方政府陷入两难境地。结果是原本在预算安排中的一些项目支出，在年底决算时不得不为指令性支出让步。这严重削弱了县域政府的预算决定权和支出的自主权。

与财政硬支出相对应的是财政软支出，这类支出指的是县域政府可自由安排其用途的支出。这部分支出可以不受上级政府的影响和控制，由县域政府根据自身情况自主安排自由分配。由于客观条件不同，县域政府在支出裁量上往往有不同的取向。笔者认为，县域经济发展状况和地方领导人的价值排序是决定县域财政软支出优先次序的两大决定因素。我国幅员辽阔，地域间存在显著差异，经济发展落后地区由于可用财力的缺乏往往无需对财政软支出进行安排使用。值得注意的是，经济发达地区的财政软支出显示出了一定的规律性，那就是，在公众需求和政绩考核之间，一些地方官员往往选择了后者。这种安排自有其制度根源。在我国政治集权的压力型体制下，自上而下的干部选拔任用制度，是转型期国家控制社会生活秩序最重要也是最有效的机制，为了能在激烈的政治晋升锦标赛中胜出，地方官员往往将财政软支出投向更显性更能体现其政绩的领域。这样做的后果则是，地方财政支出大多会挤占诸如公共卫生、居民饮水等方面的支出，优先保证基础设施建设支出，这样有助于改善投资环境，促进地区经济发展，在此基础上实现财政收入的增加。这也是部分地区公共产品得不到有效供给的原因所在。

三、县域财政自主治理面临的制度困境

在我国财政治理中，虽然中央政府有意通过制度化分权，通过拓展地方政府的行动空间，来获得更大的制度性激励，以实现我国经济的高速发展和公共管理水平的提升。改革开放以来，我国地方政府的实际管理能力和水平也着实有了长足的发展，但囿于财政改革是一项复杂的系统工程，当前我国地方政府，尤其是县域政府的财政自主性仍受到一些因素制约。当前，我国县域政府财政自主治理面临的制度困境主要在于:

1.财—事分配制度不健全

过去20年来，相当一部分政府日常管理和公共服务供给的支出责任下放给县域政府，特别是1994年的分税制改革彻底改变了中央政府和地方政府之间的收入划分方式。虽然分税制改革有效地提升了中央政府的财力，大大强化了中央政府的调控分配职能，但随着财权财力的上移和事权的不断下沉，客观上造成地方政府，尤其是直接面向公众提供公共产品的县域政府财力上的紧张。通过此次改革，我国对中央和地方之间的税收关系做了重大调整，一些稳定的、大宗的税源都划归中央所有，地方只获得一些零星的、不稳定的税种［6］。由此带来的后果是，中央和地方之间的财力规模迅速发生逆转，并造成地方政府在财力上捉襟见肘的状况。与之相反的是，地方政府尤其是县域政府的事权即支出责任却逐渐扩大。由于承担了许多本应由中央政府承担的事权，中央政府又过多的掌握了国家财力，地方政府用于自身发展以及提供公共服务的财力明显不足。这种事权与财力不对称，事权缺乏相应的财力保证的状况必然导致县域政府财政运行困难。

此外，我国单一制的国家结构形式决定了上级政府对下级政府具有绝对的权威性。在这种体制下，上级政府往往出于自身利益的考虑，将公共责任层层下放，使一些基本的公共服务供给的责任由下级政府的财政承担。同时，县域政府还承担着一些由上级政府硬性规定的法定刚性支出。上级政府通过设立各种指标，来实现对县域政府财政支出的规定和引导。本质上，这也是一种事权转移，并会加重县域财政支出负担。

综上所述，财力和事权的不匹配严重影响了县域政府的财政自主性。理论上，每一级政府的支出责任最终应与其财力相匹配。但我国当前的财政治理实践并不是这样，县域政府的财政支出缺口仍然很大，其财政自主程度并不理想。在这种情况下，县域政府的支出责任大于自有收入和转移支付之和，自然会导致县域政府财政支出的选择性和公共服务供给不足等问题。

2.转移支付制度不完善

转移支付制度是我国财政治理的重要组成部分。规范化的分税制能够通过财政转移支付，弥补地方政府财力不足，缩小地区间财力差距，实现各地区基本公共产品供给均等化。但长期以来，我国转移支付更多被视作一种救济措施或激励手段，背离了其向下级政府提供财力支持的合理定位，且由于其目标性、政策性太强，极大地限制了县域政府对其的自主性安排和使用。主要表现在:

一是转移支付的金额和支付时间具有不确定性。转移支付依据其目标和用途可以大致分为:专项转移支付、一般性转移支付和财力性转移支付。其中，除了财力性转移支付是纳入基数中可以被县域政府大致预测以外，专项转移支付等资金由于其自身的政策性和不稳定性很难被县域政府预知。这就导致在年初编制预算时，这部分资金不能纳入可支配财力预算安排。此外，由于资金到位不及时，有时这种资金的滞后性甚至延续到年底，待上级款项下拨后，相应支出已经划拨完毕或者已无必要，并迫使县域财政直接将其变成当年的结转资金。这种金额和支付时间的不确定性，严重影响了县域财政的事先安排，限制了县域财政的自主性。

二是专项专款占转移支付资金的比重过高［7］。专项转移支付是中央或上级政府规定用途的资金。由于这部分资金反映了上级或中央政府的意图，因此县域政府不能够自主安排统筹使用。不仅如此，有些专款专项亦要求县域政府提供一定的配套资金，这就造成转移支付实际转化为县域可支配财力的比重很小。许多转移支付由于其政策性和目标性的特征，在实际运作过程中并不符合地方发展的实际需要。由此可能出现一种情况，即需要办的事没钱办，不适宜办的事却投入了大量的人力财力，导致公共产品“越位”和“缺位”并存的不合理现象。

三是转移支付立法滞后，导致转移支付形式不规范、随意性大。对于县域政府而言，从上级或中央政府获得转移支付资金不是既得的权力，而是在类似于“乞讨”的讨价还价中实现的。现行的转移支付制度中，有些专项资金往往掌握在主管部门手中，给谁资金给多少资金的随意性很大，县域政府为了得到上级更多的“恩赐”，往往竭尽所能采取公关策略，正如前文所言，向上积极索取，这种看似充分发挥自主性的行为背后，隐藏的却是县域财政对上级的严重依赖及自主理财空间的缺乏。从这一意义看，县域政府组织财力的种种行为恰恰是自主性丧失的表现。

3.人事组织制度与政绩考核制度双重制约

我国现阶段的政治体制仍然表现为中央集权、地方有限分权的制度架构。中央政府掌握着地方主要官员的人事任免权，地方主要官员的政治前途仍然由上级政府决定。这种一体化和等级化的政府体制特征，使得地方政府面临的监督多是来自于上级或中央政府的纵向垂直监督。作为政府公共服务的直接对象，即地方公众与企业，虽然对公共服务和公共产品供给质量有着最直接最有效的发言权，但因其不能影响地方官员的升迁任命，他们的看法和建议得不到应有的重视。这样，来自水平方向的监督也就极其有限。这就造成地方政府包括县域政府的主要官员为了得到上级政府的青睐和提拔而唯上是从，对于上级下达的一些政治性和政策性的任务，地方政府往往将其安排在最优先的支出次序上，其财政自主性在此过程中受到相应限制。

此外，我国现行的政绩考核制度也是影响县域财政自主性的重要因素之一。由于经济增长幅度几乎成为地方政府政绩考核的唯一指标，为了取得数字政绩，以此取悦和迎合上级，地方政府往往采取各种手段甚至是不规范的行政行为来达到GDP的连续增长。为了能在短期内取得最明显的效果，地方政府往往将可支配的财政收入大量投入到经济建设中去，因而导致正常的公共需求支出遭到排挤。实践中，经济增长实际上成为了县域政府主要官员的第一要务。以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式［8］。这种竞争某种程度上的确促进了经济的发展，但其负效应也较为明显，重复建设和环境污染等问题就是为经济增长而付出的代价。而且，这种政绩考核方式使得地方政府在安排可支配财政收入上，存在着重经济发展轻公共服务的趋同化倾向。结果，财政支出在地方官员追求政绩这一价值取向的主导下，失去了本该有的自主性。在人事组织制度与政绩考核制度的双重制约中，县域财政自主性空间难免不被压缩。

四、完善我国县域财政治理的对策

上述分析表明，县域政府的财政自主性呈现出典型的双重特征，即在财政收入上的扩张性和非规范性以及财政支出上的约束性和软—硬支出二元化。在财政收入组织中，县域政府通过在对上和对下两个维度上采取不同的行为策略，继而通过与上级的讨价还价来争取自己的利益。对下级以及辖区内的各个经济体，县域政府选择的则是另一种策略，即通过招商引资、放水养鱼和各种优惠政策来发展地方经济，培植财源，扩大可支配收入。在这个过程中，基于官员晋升锦标赛的内在激励，使上述行为选择理由更为充分。这种具有扩张性和非规范性的财政自主性，一定程度上增加了县域政府的可用财力，但由于其扩张性和非规范性的特征，若不加以约束，容易造成腐败、重复建设等一系列问题。在财政支出上则呈现出另一种情况，即约束性和软—硬支出二元化特征。县域政府在财政支出的事项选择安排上看似具备很大的自主性，实则受到来自各方面刚性条件的约束。这与我国现有的政治体制以及人事制度安排不无联系。公共财政的本质是要满足公共需求，财政支出自主性的缺乏导致了公共品有效供给的不足。综合上文，笔者认为，应当抑制县域财政在收入组织中的扩张性与非规范性，同时，在财政支出上给县域政府松绑，使其真正成为地方公共事务和公共物品的自我管理者和提供者。这样才能既确保中央宏观调控能力，同时又促进地方政府提高公共产品的供给效率;既能增加县域财政财力，亦不失县域政府的自主能动性。基于此，可以从以下三个方面入手:

首先，在中央和地方的事权和财力上做出科学合理的划分，使二者相匹配。明确各级政府间的事权，事权即各级政府承担的公共职责与服务，县域政府作为各项职能最完备的基层政府，承担了大部分的公共职责和服务。为了提供更为优质的公共服务和公共产品，必须要在各级政府间进行细致的事权划分，对于一些不同层级政府共同承担的事权，也应该在此基础上尽可能地具体细化，明确责任，减少重叠，避免缺位。公共服务领域的事权涉及社会保障、教育医疗等事关民生的广大领域，这部分支出责任的细致划分显得更为迫切和重要。在明确划分事权之后，将其用法律法规形式加以固定规范，从而为我国财政体制的完善提供一些法律制度上的准备。在明确划分事权的基础上，增加地方政府可用财力，为所承担的事权提供财力保障。

其次，完善现有的转移支付制度。财力与事权相匹配目标的实现，其关键在于转移支付制度的完善。我国现有的转移支付制度尚不规范，存在很多制度漏洞，尤其是省级以下的转移支付制度和分税制具有随意性有余，规范性不足的特征。由此造成了地方政府尤其是县域政府在财政收入组织上的扩张性和自主性加大，增加了财政成本，转移支付的执行效果也不尽如人意。因此，进一步完善规范我国现行的转移支付制度显得极为迫切。可以从以下几个方面入手，如减少专项转移支付的规模，尽可能多地采取一般性转移支付形式，以增加县域政府对财政资金的自我管理和应用能力。取消税收返还制度，以缩小地区间由此产生的发展失衡和财政差距。对转移支付进行立法规范，减少随意性和非规范性的操作和审批制度，为县域政府提供一个公正平等的平台，减少机会主义和由此带来的负面效应。

最后，建立科学合理的政绩考核体系。要彻底改变财政支出结构的扭曲，惟有建立合理的政绩考核体系，改变以往的以GDP为核心考核指标的评价体系，将资源节约、环境保护、民生改善等事关公共福利和社会发展的经济社会指标纳入考核体系当中，才能为县域政府财政松绑，使其有效供给公共服务真正成为可能。

［1］Tiebout，C.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.Journal of Political Economy，1956，64(5):416-424.

［2］Oates，W.Fiscal Decentralization［M］.Harcourt:Brace and Jovanovich，1972.

［3］Qian，Y.，Roland，G.Federalism and the Soft Budget Constraint［J］.American Economic Review，1998，88(5):1143-1162.

［4］财政部.关于加强政府非税收入管理的通知［Z］.北京，2004.(财综［2004］53号).

［5］李一花.中国县乡财政运行及解困研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2008.

［6］黄佩华，Deepak，B.，王桂娟.中国:国家发展与地方财政［M］.北京:中信出版社，2003.

［7］王朝才，冷永生，王彦荣.县市政府财力自主性与转移支付制度［J］.经济与管理研究，2008，(12).

［8］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007，(7).