中国特色社会主义的权力运行制约与监督机制的完善

鲁宽民，易 鹏

（西安理工大学，陕西 西安 710054）

2012年胡锦涛总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：“新的历史条件下，我们继续推进中国特色社会主义，必须不断丰富中国特色社会主义的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色。”[1]权力运行制约与监督机制是中国特色社会主义制度的重要组成部分，它旨在保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力，最大限度地防止权力滥用现象的发生。当前，腐败问题已引起人们普遍的关注，成为弱化党和政府形象与社会公信力的重要原因。如何进一步完善中国特色社会主义的权力运行监督机制以应对治国理政的“四大危险”，真正赢得社会公众的信任、拥护和支持，是当前社会面临的重大理论与现实课题。

一、中国特色社会主义关于权力制约与监督理论的思想源流

权力运行监督理论的逻辑起点是权力自身。权力在政治分析中，通常被视为一种关系，即一个人通过并非出自他人选择的方式影响他人行为的能力，它以“掌控力”的形式被提及，与进行惩罚或奖赏的能力相联系。[2](p42)作为对人类社会影响最广、最深远且具有突出强制性的特定的力量制约关系，它对社会发展有着两重性，即有正与负、促进或阻碍作用。其中，负作用最明显的就是滋生腐败。腐败，从词义上分析，是指物质从原初的纯粹状态而逐渐地腐烂和变质，如《汉书·食货志上》所言：“太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败而不可食。”而在政治生活之中，权力腐败则主要是形容公共权力使用者利用权力或职务之便，牟取职权以外的利益，或做出某些违反社会道德的行为。权力与腐败存在着天然的联系，绝对的权力导致绝对的腐败。“人类生活的最大公害是公权力的专横和腐败，公共权力的专横与腐败又出自公共权力不受约束或约束不力”。[3](p85)不受制约的权力，最终必然走向腐败。权力特性中本身所具有扩张的本性必然会危害到公民的权利，而且会影响国家政权的合法性。为此，需要构建制约与监督机制以实现对权力运行控制。制约指的是对权力的节制、控制和约束，监督主要是对特定权力主体的监控和督促，二者形成的机制通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策、执行、监督这三大职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力之间相互制约、相互协调的权力运行结构，使权力在法治轨道下运行。

我国古代从为政思想与伦理规制、制度建设、机构设置等多维度对权力运行进行监督，伦理规制如西周时期就提出“以德配天”、“明德慎罚”等思想。制度建设如隋唐时期建立“三省六部制”、独具特色的言谏制度、武则天时期颁布《风俗廉察四十八条》等，机构设置如隋唐时期设立的专司监察的御史台，这些举措给后世留下了宝贵的经验和可借鉴的本土资源，但究其本质是为君主专制主义制度服务的，其存在的附庸君主自上而下的“人治”权力运行监督思路，有很大的历史局限性。近代的权力监督思想理论发端于欧洲，无论是洛克的“二权分立”、孟德斯鸠的“三权分立”，还是卢梭的人民主权思想，它们都是作为新兴的资本主义对封建王权进行斗争、夺取政治统治权力的思想武器，这些理论与实践从客观上极大地拓展了权力运行制约监督的主体与客体的视野和范畴。

马克思、恩格斯从资产阶级取代封建阶级成为国家统治阶级并着手实施统治的时代背景和历史语境出发，一方面肯定资产阶级提出的社会分权和权力制约的历史进步意义，但与此同时批判分析当时西方社会的分权制约学说，深刻地揭露了资产阶级“三权分立”的阶级实质。他们的权力制约监督思想从国家和社会内在关系入手，认为国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，是社会矛盾不可调和的产物，国家权力的来源是社会将本应属于自己的权力的让渡，而在阶级社会中，国家权力与社会权利有背离、侵蚀和异化倾向，国家权力职能出现了脱离社会需要的维护极少部分人利益或私利的行为，因此必然要求国家的对立面——社会来制约国家权力。正如恩格斯所言：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[4](p523)因此，马克思主张权力机关的运行要始终处于公众的监督之下，他将人民的选举权与监督权当作一个不可分割的人民民主权利整体，在先后三稿对巴黎公社的论述中强调由全体人民选举的公社代表及其管理者成员必须严格遵守人民群众的意愿，人民有权按照法定程序罢免和撤换不称职的政府官员。[5](p181)他们还主张权利的法治化，即社会通过良法实现对国家权力的制衡，真正保障社会权利，并探索了普选制、低薪制等人民制约监督国家权力具体的方式，从而实现社会的公平正义。马克思恩格斯的这些权力制约与监督思想为中国特色社会主义关于权力制约监督理论的形成与完善提供了精神滋养和方向指引。

二、中国特色社会主义关于权力制约与监督理论的发展与实践现状

加强对权力的制约与监督是扼制权力腐败的关键所在。作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党高度重视权力的制约与监督机制建设，在不同历史时期进行了曲折艰辛的探索和实践。中国共产党在坚持马克思主义权力观本质和权力制约与监督思想的同时，认真总结国际共产主义运动和“苏联模式”正反两个方面的经验教训，以包容开放的心态吸收借鉴当代西方权力制约监督理论和实践做法，充分发挥党的领导、社会主义制度优越性、党员干部先进性、人民群众广泛参与支持等资源优势，不断开展与时俱进的理论与实践创新，探索和总结出了一套符合中国国情、具有鲜明的中国特色的社会主义权力制约和监督体系和模式，这一体系的运转和功能发挥与中国当代社会的高速发展有着直接的关联，是社会主义法治国家制度与实践的重要组成部分，也是马克思主义中国化理论与实践的重要模块。

以毛泽东为代表的第一代中国共产党人重视人民群众的监督主体地位，坚持对党员干部进行信念教育、艰苦奋斗的思想教育，实行共产党员有犯法者从重治罪，同时重视发挥民主党派的监督作用。以邓小平同志为代表的第二代中国共产党人更加注重权力制约监督的法制化、制度化建设，强调党内民主，在批判继承“群众运动式反腐”的基础上进一步完善了党的权力制约监督思想。以江泽民同志为代表的第三代中国共产党人将权力能否有效制约提升到关乎党的存亡的高度，与时俱进，将依法治国与以德治国相结合的理念贯穿到反腐倡廉建设中，深化权力制约监督的制度建设。党的十六大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央领导集体通过制度化分权和制度化整合为手段，提出惩治和预防腐败体系，着力提高权力制约监督制度的执行力、约束力和有效性。在党的十七大报告中首次将权力分解为决策权、执行权、监督权，使三者既相互制约又相互协调，此外还提出“让权力在阳光下运行”的目标，从权力的结构、配置和运行机制上做出了创新性的探索，从而不断提高权力制约监督制度体系的科学化水平。

新中国成立60多年的实践和探索，大体上经历了从以领导干部为对象到以权力为核心、从主要依靠运动到更加注重制度建设、从以惩戒震慑为主到惩防并举注重预防等三个重大历史性转变。[6]特别是在改革开放30多年来经济快速发展、社会急剧变革的背景下，中国共产党始终坚持依靠人民，在惩治和预防腐败方面取得了显著成效，形成了主要包括国家权力机关的监督、党内的监督、民主党派的监督、司法监督和社会舆论监督等多要素协调配合的权力运行监督机制，党的拒腐防变和抵御风险能力明显提高，这也为推进改革开放和社会主义现代化建设事业提供了重要保障。与此同时，对中国特色社会主义关于权力制约监督理论研究也随着社会进步和发展逐渐走向丰富和深入，其理论体系也越来越成熟。

与此同时我们必须清醒地认识到，我国目前正处于经济转型、社会转型的进一步深入和社会矛盾多发的时期，现行的权力运行监督机制虽已初具规模，但我国监督部门的权威性、独立性不够，监督部门的自身能力建设与时势要求不适应，特别是监督职权和手段弱化，各种监督之间不能很好地协调并进，民主监督表面化，群众监督形式化，加上社会阶层固化加速、利益裙带关系复杂、转型期价值观冲突等其他各种社会因素和人情观念等文化因素的干扰，监督机制乏力，这些因素最终导致了权力腐败现象接连不断，也造成我国权力运行监督机制的实践困境。随着我国经济和社会转型的进一步深化，近年来被查办的大案要案、窝案串案也大量增加。同时，权力腐败易演变为一种社会风气，向社会扩散，这种生活方式渗透到部分人的思想观念和价值观之中，危害极大。网络微博上出现的各种“炫腐”和“羡腐”现象和言论以及各种“托人情、找关系、走后门”等反法制的潜规则盛行，表明“腐败文化”在一定范围内存在并在一定程度上消解和侵蚀了社会“清正廉洁”价值观和法治社会建设的文化根基，导致腐败在多个行业和领域滋生蔓延。权力腐败已经成为我国构建和谐社会、创建法治国家进程的最大障碍之一，也凸显出我国反腐败斗争任重道远。

三、进一步完善中国特色社会主义权力运行制约与监督机制的路向

中国特色社会主义关于权力制约监督理论的理论成果始终围绕着权力为人民谋福祉这一主题，对权力及掌权者运用权力的行为进行监察、督促、限制、约束和纠正，使其在正当范围内运行，防止其用途偏离和异化，真正保障人民当家作主，为我国权力运行机制建设提供了伦理指向和实践路向，具有重要的理论与实践价值。

（一）完善权力运行的主体制约与监督机制。

狭义的权力的运行主体，一般是指权力主体，即指享有决策权、执行权、监督权，能以自己名义行使某项法定权能，并能独立地承担由此而产生的相应法律责任的组织。广义的权力运行主体，除了权力主体外，还包括权力行使的相对人和社会。对于权力主体的监督制约，最关键的是进行合理的权力配置和构建科学的权力结构，从权利主体的产生与来源上着力。

1.要提高权力部门设置的科学性，实现以权力制约监督权力。

在政府的部门设置中，要按照中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。在这些制度设计和改革中，尤其是重视提高权力监督制约部门设置的科学性。实事求是是科学性的实质，它要求通过这些制度规范使权力部门在政治实践中尽量克服随意和主观因素的干扰，按照科学的方法、手段、技术和合理的程序，有目的和有步骤地进行活动。建立完善权力与权力对称制约结构，实现以权力制约监督权力。

2.要确保公共职位的产生和担任的公正性、权威性与透明度。

要加快干部人事制度改革，遵守法定的程序，按照德才兼备的标准，使得进入国家管理系统的公职人员符合预先设计的权力职位的要求。坚持用制度管人，从源头上规范干部选拔任用工作，以制度权威铲除跑官要官、买官卖官等腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。健全人事考核、培训、奖惩、调迁、晋升等方面制度，立足为科学发展选干部、配班子、建队伍、聚人才，提高选人用人公信度。进一步完善民主推荐与测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职试用期、全委会无记名表决等制度，提高干部选拔任用工作的透明度。建立和完善公务员竞争激励机制，按照“公开、平等、竞争、择优”原则，积极推行人事制度改革，着力提高公务人员的整体素质。从程序上规范干部选拔任用工作，进一步完善拟提拔干部征求纪委意见制度，充分发挥纪委在干部选拔任用中的“把关”职能，建立用人失误失察责任追究制度，有效防止和克服用人上的不正之风。

3.在全社会大力加强廉政文化建设。

加强廉政文化建设不仅是贯彻落实十七大报告的要求，也是建立健全惩治和预防腐败体系的一项重要内容。党员领导干部作为公共权力运行的实际操作者和承受者，要继承和发扬中国优秀传统与廉政文化，集中学习延安精神、雷锋精神等，以信仰的力量加强其内在精神动力的鼓舞与激发，提升行政人员的德性修养。要深入学习开展实践科学发展观和党员创先争优活动，树立为人民服务的价值观、恪尽职守的责任观和求真务实的工作作风，真正使各级干部做到“立身不忘做人之本、为政不移公仆之心、用权不谋一己之私”。鼓励创作廉政歌曲、廉政格言等新形式，充分运用电视、网络等媒体，注重发挥党政机关的导向与表率作用和廉政典型教育的示范作用，提高党员干部的廉洁自律意识，达到沟通人、凝聚人、约束人，以道德约束权力的效果。加强社会主义先进文化建设，形成有利于崇廉鄙贪的社会氛围。

（二）完善权力运行的过程制约与监督机制。

程序控制是现代法治社会进步的标志之一，公正程序被视为法治的保障和基本要求。在权力运行过程中，一旦发现权力运作方向有异，有关主体就必须及时自觉地采取纠偏措施，防止权力变质行为进一步恶化并设法消除已经产生的权力变质行为的影响，将权力负效应控制在最小范围内。要在程序中实现对权力的监督和制约，遏制和消除腐败现象，促进廉政建设。

1.完善权力行为实施的程序。

进一步完善立法程序，广泛开展立法咨询、意见征求和立法听证，通过向官员以及公众以外的专家充分征求意见和批评，从而提高制定法律法规的质量。充分发挥人民代表的积极性，建立人民代表的专职制度，对立法过程实行强有力的监督。各级行政执法机关要严格遵守行政组织、行政决策与执行、行政监督、行政执法、行政诉讼等方面的程序规定，依法追究违反行政程序的要依法对直接负责的主管人员和其他责任人员的责任。司法机关要着力提高司法人员的整体素质水平，遵守相关程序法依法办案。实行重点领域专项防控，尽快出台《关于加强廉政风险防控的指导意见》，着力构建廉政风险防控机制。

2.积极推进政务信息公开和透明，构建权力部门与公民的信息对称机制。

结合《政府信息公开条例》，制定和完善一系列配套法规来明确政务公开的内容以及不公开的程序，不断完善政府信息公开的工作机制，逐步健全制度体系。对于关乎人民群众切身利益的有关情况要及时向社会通报，切实维护和保证广大人民的知情权、参与权和监督权。积极推行电子政务，加大技术投入力度，使公开载体更加丰富。通过政务公开使当事人明确行政审批和管理项目的法律依据、申报条件、审批程序、办理时限、收费标准和依据、责任部门，改善公共服务质量。积极推行政务、财务工作纳入制度化管理之中，置于群众监督之下，改变过去凡涉及“钱”和“人”等敏感事项的政务信息大多不够透明和公开的状况，有效预防暗箱操作、以权谋私现象的发生，曝光权力滥用，促进党风廉政建设。

3.扩大人民群众有序参与监督，实现以权利监督制约权力。

公民社会参与国家廉政建设并成为重要的廉政支柱，是现代廉政制度体系区别于传统廉政制度体系的重要标志。人民群众的大力支持和积极参与是推进反腐倡廉建设的根本动力。“只有在广泛有效的监督之下，政府才不会懈怠，才能有效遏制滥用权力和以权谋私”。[7]因此，要扩大人民群众有序参与监督，培育公民权利意识和责任能力，充分发挥其民主监督职能。赋予人民充分的政治权利，实现以权利监督制约权力。同时，大众传媒尤其是网络的不断普及，深刻地影响和改变着我国传统的政治参与的结构和模式，网络监督已成为畅达民意、维护权益和鞭挞腐败的迅捷而有效的手段。国家公权力机关在网络反腐中应发挥主导功能，建立公权力机关、新闻媒体、网民自组织、网民等多种主体参与的网络反腐的互动机制，进一步发挥媒体监督的作用，在加强对新闻媒体监管的同时，加快新闻媒体的社会化步伐，增强其社会责任感，使新闻媒体真正成为“群众喉舌、公仆鉴镜”。

（三）完善权力运行的后果的制约与监督机制。

加强权力运行后果的监督制约，对权力运行所产生的违法乱纪等恶劣后果必须根据党纪、法律等严肃处理，建立强有力的责任认定和追究系统。对权力腐败者给予严厉制裁，提高滥用权力导致腐败的成本，改变执法，尤其对滥用职权的党员干部的处罚时紧时松，甚至与一般腐败交易所给予的收益相比，处罚是微不足道的局面。

1.着力完善我国权力问责机制。

问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任、行政责任或法律责任等，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。它不仅可以适用于行政系统，还可以适用于执政党系统。要按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。通过政治路径、法律路径和管理路径，着力解决实践中存在的问责不准、不公、不细等问题，明确问责范围，对法律责任、纪律责任、政治责任、道义责任的层次和范围进行细化，使得问责制更科学完备。规范问责程序，对于工作不力、发生重大案件和对腐败案件查处不及时的部门、地方，要严格追究责任，提高政府执行力和公信力。不断增强公务人员的责任感、危机感、紧迫感和廉洁自律意识。

2.完善惩治权力腐败的法律制度。

廉政立法对建立廉洁政治，实现权力自我调控，并协调有序地进行预防和治理腐败现象有重要作用。“阳光是最好的防腐剂”，要完善并全面推行党政领导干部的财产申报制度，制定《国家公职人员财产申报法》，以立法的形式真正地建立起公职人员财产申报制度。建立依靠群众监督的制度，制定《举报人保护法》，将行使权力置于群众的监督之下。完善市场经济立法，规范市场主体的权利和义务，防止市场主体通过行贿受贿等违法手段破坏公平竞争，谋取非法利益。司法机关应最大限度有效地打击惩治腐败犯罪，检察机关要充分运用法律上赋予的各种监督权力，及时掌握腐败分子犯罪的证据，提高腐败分子受到惩处的概率。积极履行《联合国反腐败公约》义务，展开国际司法协作治腐，严厉打击公务人员非法转移资产出境，“裸官”出逃等现象，维护和实现社会公平正义。

权力腐败一直是存在于人类社会最古老的问题之一，也是当今世界各国关注的焦点和困扰各国的普遍问题。加强对权力的制约与监督是反腐的治本之策，受到良好约束和监督的权力才能取信于民，更好地建立和维系一个可持续发展的稳定社会，增进人民的幸福和谐。在人类向21世纪的纵深走去的历史时刻，要不断创新和完善中国特色社会主义的权力运行制约与监督机制，建设社会主义法治国家，促进社会的和谐稳定发展。

[1]胡锦涛.在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话[N].人民日报，2012-07-24（1）.

[2][英]安德鲁·海伍德.政治学核心概念[M].吴勇，译.天津：天津人民出版社，2008.

[3]夏勇.朝夕问道——政治法律札记[M].上海：上海三联书店，2004.

[4]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[5]俞可平.思想解放与政治进步[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[6]阎德民.新中国的权力制约和监督历史嬗变与经验启示[J].中共福建省委党校学报，2011，（3）.

[7]温家宝.让权力在阳光下运行[J].求是，2012，（8）.