基于学术权力的高职院校制度建设研究

俞启定，王喜雪

（北京师范大学 教育学部，北京 100875）

高等职业教育是我国高等教育发展中的一个类型，其产生根源是为满足社会对高级技术人才需求，自20世纪80年代初期我国地方职业大学诞生，至今已有了30多年。在这段时间内，高职院校获得了长足的发展，在数量上已经占据了高校的半壁江山，其发展模式已经逐步由规模发展转向内涵发展。内涵发展的根本是高职院校教育质量的提高，而质量提高的基础是制度建设，以制度建设推进高职院校的发展已经成为高等职业教育业界的共识。那么，作为不同于大学的高等教育，同时又不同于中职的职业教育，高职院校制度建设应该如何进行？本文试图从高职院校制度的权力本质入手，主要探讨其内部运行制度建设问题。

一、制度与权力

1.制度

《辞海》中对于制度的定义为:行为规则——在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体制；政治体制——此定义认为小至个人行为规则，大至国家政治体制都属于制度的范畴。

新制度经济学学者柯武刚和史漫飞认为:“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度，总有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚。”[1]另一位新制度经济学代表人物诺斯认为:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求福利或效用最大化利益的个人行为。”[2]尽管3位学者的表述不同，但他们都把制度界定为行为规则，并且对于制度的内涵阐明得更加具体:制度的目的是约束个人行为，制度隐含着社会或者组织所认可的价值观，且制度具备鼓励和抑制某种行为的功效。

结合已有研究，本文认为制度是约束个人追求福利或效用最大化利益的行为规则，这些行为规则蕴含了一定的价值观，其目的是为了约束个人行为，且具有一定的效能（正负皆有可能）。诚然，制度包括正式制度和非正式制度，本文仅探讨正式制度。

2.权力

权力在词源上对应的拉丁语或英语词汇大致上有两种取向，一种认为是拉丁语中的“Potere”，原意为“能够”，或具有做某事能力，后派生出英文“Power”。《现代汉语词典》以及《社会学词典》都将权力作为一种力量来看待:“一个人依据自身的需要影响乃至支配他人的一种力量。”《辞海》关于“权力”条目有:权，势也，权力，即势力。

考察已有关于权力的研究发现，关于权力的概念界定并不一致，例如，帕森斯“将权力看作是一种在社会相互作用的过程中使其他单位、个人或者集体的行为发生改变的特殊机制”[3]；马克斯·韦伯认为，权力是“将某人之意志强加于别人行为之上的可能性”[4]；迈克尔·曼认为，“在最一般的意义上，权力是通过支配人们的环境以追逐和达到目标的能力”[5]等等。鉴于此种研究现状，有学者认为“权力的概念被称为一种‘在本质上可争议的概念’”[3]。

尽管关于权力的概念并不统一，但其相同点即权力是一种力量或者能力，且所有关于权力的讨论其内隐的基本思想都是A通过一定的方式影响B。因此，本文认为权力是权力主体通过一定方式作用于权力客体的力量或者能力。权力主体和权力客体既可以是个人也可以是组织，作用方式可以是暴力也可以是非暴力。

3.制度与权力的关系

关于制度与权力的关系问题研究，考察相关研究可以发现，在以权力为主要研究对象的研究中离不开制度问题，而在以制度为主要研究对象的研究中，也离不开权力问题。

有学者认为，“把权力问题纳入制度理论之努力，始于两个简单的观察发现:在关键制度中的行动者，从维持这些制度中实现了相当的收益；当组织场域不稳定，已经确立的实践是错误地形成的时候，成功的集体行动经常有赖于界定和详述广泛接受的博弈规则。相应地，要想获得和保持组织场域中的权力，就要求支配性组织持续不断地实施控制策略。而特别值得注意的是，这种控制的实施是通过社会化使新来者具有共同的世界观，或者是通过政府及其司法机构的支持来实现的。”[6]还有学者明确提出，制度“在本质上是关于权力和利益关系安排和协调的一套规则体系”[7]，“制度的变迁和创新，最根本的内涵就是权力结构的变迁和创新，也就是不同权力主体的权力关系的变迁和创新。各权力主体之间的权力关系，事实上，也是权力博弈关系，当然，权力博弈背后的实质是利益博弈”[8]。

依据以上观点，可以明确:

首先，制度的核心内容之一是进行权力分配。

其次，制度是权力主体对权力客体施加影响的主要控制策略之一。

因此，笔者认为，权力安排和利益分配是制度的本质要求，制度本身既是各方权力主体博弈之后的结果又是维护博弈结果的工具。

既然制度的核心内容之一是进行权力安排和利益分配，则进行制度建设实际上就是依据组织目标进行权力和利益分配的行动过程。那么，进行高职院校制度建设，首先要明确高职院校内部的权力结构如何？其次要明确高职院校制度应该维护谁的权力和利益？只有在此基础之上，才能保证制度建设的有效性。

二、高职院校权力结构现状分析

高职院校是一种学术型社会组织，它具备两种属性，一种是行政属性，科层制管理是其具体体现，尤其校内各部门设置与行政管理部门的管理相对应，行政级别与权力大小相对应；另一种是学术属性，现代大学拥有公认的人才培养、科学研究、社会服务3大功能[9]，高等职业院校作为高校的一个类型，同样具备这3种功能，3大功能的存在是其学术属性的集中反映。由此，行政权力和学术权力成为高职院校内部的两种基本权力形式。

我国高职院校的发展属于政府主导型发展模式，其使命是为国家培养高素质高技能的劳动力，在高等教育系统中，没有哪类高校比高等职业教育更加受制于国家政策和社会需求的双重要求。鉴于高职院校的起点较低，高职院校秉承的理念中无学术自由的意识和传统。在实践中，行政权力占据上风，在学术资源配置上，起到举足轻重的作用。

高职院校自产生之初，即是按照政治体制构建的科层化组织，行政系统承担了规划学院发展的任务，其学术工作也纳入行政系统管理范畴。行政行为领域与学术行为领域之间存在一种界限，为了超越这种界限，得到校内大众的支持，行政行为通过有意识的操纵来构建自己的合法性。在这种情况下，原来视为理所当然的学术事务，便落入到行政计划领域。

哈贝马斯说过，“行政直接处理文化系统的一个例子便是教育计划，尤其是课程安排。过去，学校的行政管理只需要将自发形成的一系列规则整理成法规，而现在的课程安排与传统模式可能是大相径庭的:在这个曾经正好具有自我合法化力量的领域，行政计划造成了一种合法化的普遍压力。”[10]

在学校内部的各方面，行政计划都产生了不容忽视的干扰作用，它们越来越触及深层的规范观念与价值观念，并且使传统的立场变得摇曳不定。这样的结果就是削弱了学校的学术传统，促进了学术领域的政治化。这种政治化导致了学术领域的话语权逐渐减少，为了保持自身的有效性及其自身发展，学术领域逐步妥协，最终形成了学术领域与行政领域的合谋。

在这样的合谋中，由于行政领域掌握着较多的资源以及话语主导权，学术领域始终处于弱势地位，学术领域的统治出现了合法性困境。

以高职院校的学术委员会为例。校学术委员会为学校内部学术管理的最高机构，履行学术规划、审议和评价职责。鉴于高职院校的职业特性，学术委员会的成员应主要为两类人员:专业教育领域专家和职业发展领域专家。但是考察我国高职院校的学术委员会成员会发现:首先，校学术委员会成员多为具备高级职称的行政领导，包括校级领导、职能部门领导、各院系领导等，专业教师寥寥无几，成为其中的点缀；其次，学术委员会成员的选拔标准并不明确，部门行政领导自然进入，而真正专家的进入也无明确的执行标准。以这样方式组成的学术委员会是否能够体现学者自治的理念，是否能够维护学术的尊严，是否能够维护校内学术共同体的规范及其价值基础，成为一个亟待考证的问题。

在这样的形势下，根基于学术的学术权力的合法性和有效性遭到大众的普遍质疑，由此导致教师群体出现动机变异:由追求教学质量转而追求行政提拔。这种对于行政提拔的需求增长导致学校大量增设行政岗位，从而进一步加剧了学术领域的困境，学术权力成为高职院校中的边缘力量。

三、高职院校学术权力的合法性论证

“一般说来，权力的合法性，就是统治的权力及其正当性的理由，亦指被统治者对统治权力的认可与首肯，是对权力正当性的支持。”[11]学术权力的合法性所表达的不仅仅是其存在的意义或价值，在更本质的层面上，它还彰显了组织对其的认同。分析高职院校学术权力的合法性及其基础，对于我们全面认识和理解高职院校学术权力的特点和性质，构建基于学术权力的制度，确保高职院校按照教育发展规律运转，防止其沦为变相的行政机构有着重要意义和作用。

1.高职院校学术权力合法性的根源

高职院校的学术权力作为学校组织运行中的主要权力之一，其合法性根源于高职院校的根本属性——学术属性。

高职院校是实施高等职业教育的学校。高等职业教育既是高等教育中的类型教育，也是职业教育中的层次教育，它的培养目标既要体现高等又要体现职业。它比普通教育更定向于实际工作并体现职业特性；它比中等职业教育更加针对某一特定的专业领域，而不仅针对具体职业岗位。高等职业教育性质决定高职院校培养的是面向特定专业领域的高素质高技能人才。

（1）从专业的角度审视:专业建设制度体现高职院校的学术属性 高职院校的定位决定了其内部的学术是不同于研究型大学。在《现代汉语词典》（第5版）中，“学术”是指“有系统、较专门的学问”，“学问”是指“正确反映客观事物的系统知识”。与研究型大学相比，尽管在高职院校中不乏学者追求有系统、较专门的学问（以传统意义上的学科形态呈现），然而高职院校中的学术研究更多体现的是特定专业或职业的特点（而不是学科的特点），主要是关于基于职业的专业系统知识，笔者认为它同样属于学术范畴。学术工作是高职院校的根本活动，其他一切活动均围绕学术工作开展。

高职院校依据专业成立相应的基层学术组织，进而围绕基层学术组织形成高职院校的组织结构框架:先有专业，然后把同一或相似职业领域的专业放在一起成立系部，然后依据专业建设需要成立相应的服务部门。可以说，高职院校制度体系是以专业建设制度为核心的，专业建设制度的目的是满足、促进和保障本校专业建设工作的顺利开展，体现了高职院校的学术属性。

（2）从功能的角度审视:3大功能强化了高职院校的学术属性 高职院校作为高等教育的一个类型，具备人才培养、科学研究、社会服务3大功能，这3大功能是高职院校学术属性的具体体现，同时也强化了高职院校的学术属性。

人才培养是高职院校的最主要功能，高等职业教育的性质决定了其人才培养工作应同时具备高等和职业两种性质，其教育目的即为社会培养高素质高技能人才。高职院校的教师积极参与行业领域建设工作，了解行业企业需求，提升自身水平，并将自己的经验和技术传授给学生，培养具备创新能力、良好品质的高技能人才。人才培养是高职院校的最主要活动，真正发挥高职院校的人才培养功能，是高职院校学术属性的具体体现。

科学研究是现代大学的3大功能之一，但在高职院校，科学研究的内容更倾向于教育教学研究，这是由高等职业教育的特性决定的。面向不同于其他高校的学生群体，如何实现高素质和高技能的人才培养目标，高职教育教学需要探索不同的行之有效的道路。植根于教师实践工作的科学研究已经成为高职院校的不可缺少的学术工作之一，这项功能既是高职院校学术属性的体现，同时又反过来强化了高职院校的学术属性。

社会服务是高职院校不能回避也必须承担的功能。从高职院校的产生根源来讲，它并不是为了探究高深知识的需要，而是为了满足行业企业对技能型人才的强烈需求，服务于当地经济发展需要。高职院校的社会服务更多的是体现在人才服务上，为行业企业输送高技能人才，为行业企业提供优秀师资服务，这些服务功能是建立在人才培养和专业建设基础之上的，社会服务的正常发挥更加强化了高职院校的学术属性。

2.高职院校学术权力合法性的实质基础

“合法性的基础揭示了‘一种统治的有效性基础。换言之，即统治者要求官员服从，以及二者要求被统治者服从的基础’。”[10]

高职院校的学术权力作为组织内部的合法统治力量，必定拥有自己的合法性基础，唯此才能成为有效统治。哈贝马斯认为:“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[12]哈贝马斯特别强调社会整合或社会认同，他认为社会认同是社会文化系统充分发展的必然结果，他突出社会文化系统的作用和地位，强调其中的社会认同、信仰和忠诚，归根到底还是强调民众在理念上的对政治合法性的认同。

高职院校是学术组织，其运行有其自身的规律。身处其中的各个成员虽然在意识形态上对高职院校的发展方式及定位均有自己不同的理解，但是这些不同的理解均建立在高职院校的学术组织、教学工作是其基本工作的统一认识之上，或者说，大家的共识是高职院校作为从事高等职业教育的社会组织，其目标是培养具备专业知识和实践技能的高级应用型人才，学校一切事物均围绕此目标开展。这种对于高职院校发展的目标认同构成了组织运行的理念基础。组织目标决定了高职院校的发展根本在于学术的发展，基于学术的学术权力理应成为高职院校的重要实施权力，由此，学校系统内部成员之间对于学术的价值认同即构成学术权力的实质基础。

四、基于学术权力的高职院校制度建设涉及的主要问题

制度建设的目标是促进组织发展，实现组织目标。高职院校本身是教育机构，教学活动是其基本活动，离开了这一点，高职院校也就丧失了存在的价值。依据组织发展目标，高职院校制度体系构建必定要以有效提高教育教学质量为核心。在高职院校运行中，学术权力和行政权力是其管理形式中不可或缺的两大权力，虽然两种权力产生的根源以及其合法性基础不同，但是两种权力的行使均应以实现学校目标为根本目的。那么，鉴于目前行政权力独大，学术权力式微的现状，构建基于学术权力的制度体系是高职院校制度建设的应有之义。基于学术权力的制度建设主要涉及以下两个根本问题:

1.权力和责任配置问题

权责配置是制度建设的核心内容，且是一个具体的动态的行为过程。权力的配给必须要考虑到任务对象及其赖以存在的环境的性质与特点。权力的有效配给应以任务的性质及其有效达成为标准，而不应该以科层级别为依据。在配置过程中必须首先要考虑怎样配置更为合理与有效的问题，而不是把权力配给谁的问题。

责任则是和权力相配而成，权力越大则责任越大，反之亦然。依据责任生成的基础，责任可以划分为两种类型:一种是基础性责任，依据任务目标而生成；另一种是非基础性责任，以权力为基础而生成。

高职院校在制度建设中应该逐步改变权力配置以科层级别为依据的现状，确定院校内部权力分配以任务为依据的基本方向和配置原则，为权力分配提供根本性制度依据。

2.效率和质量的关系问题

效率是市场经济的一种核心价值。“在最为基本的层面上，效率是指在一定的成本或投资条件下获取最佳的回报……如果某个教育系统能够以相对较小的支出使学生获得较优秀的学习成绩，那么这样的教育系统就是有效率的。”[13]效率是制约高职院校管理制度的重要因素之一，鉴于目前多数高职院校经费投入不足、外债积累的现状，高职院校管理者高度关心学校发展运行每一步的教育投入数量和收益问题。同时，追求效率往往意味着在管理中采用可量化的指标和措施，包括学生的就业率、专业建设所获得的荣誉数量、实行教师绩效工资等。

质量是内含于教育制度中的一种价值，它是引起社会公众争论的词汇之一。关于教育质量的概念并不统一，人本主义哲学强调人的自我实现，在其倡导者心目中，高质量的教育就是能够激发学生创造性和自主学习的教育，而功利主义哲学运用经济术语界定质量这一概念，提出全面质量管理的口号[13]。“由于不同职能的人们说着不同的‘语言’，为了创造具有能够满足顾客需要的真正质量的产品，在组织内外部的不同节点上，就需要有不同的质量视角”[14]。

一味追求效率会在一定程度上破坏教育质量，因为高质量的职业教育在本质上是昂贵且耗时的教育。受社会大环境影响，兼之利益驱动，高职院校内部的管理目标当下主要以效率为中心，师资队伍建设以及教学改革等均反映出效率至上的特点。这种以效率为中心的管理目标导致上行下效，导致学校教学工作呈现浮躁、形式主义的异象。

高职院校制度建设应由效率中心的价值导向转向质量中心的价值导向，并建立学生中心的教育质量观，以改变过于追求效率、降低质量标准的现状。

五、基于学术权力的高职院校制度建设的对策建议

组织的良好发展会为组织的成员带来更多的发展机会，更利于实现个人发展目标。因此，理性来看，高职院校的组织目标与教师个人目标是相一致的，这种一致性为基于学术权力的制度建设提供了构建基础。构建基于学术权力的高职院校制度体系可以从以下方面着手。

1.建立教师参与、共同治理的决策机制

高职院校的治理结构是高职院校制度的核心。治理结构是一个组织中各利益群体的相互关系，它通过权力的配置和运作机制来达到关系的平衡，以保障组织的有效运行并实现其根本目的[15]。

目前，高职院校的治理结构强调中央集权式管理，决策权力被行政权力垄断，教师的任务就在于按照学校既定规划和规则完成工作，工作成果更看重效率，而非效果。高职院校制度建设的首要任务就是要改变这种行政决策模式，进而建立教师参与、共享治理的决策机制。

教师参与、共享治理的决策机制意味着教师和行政人员共同参与学校重大事件决策，就学校发展的目标、任务、教学等主要决策形成相互认同和共同责任。高职院校制度建设应进一步完善由多方人员组成的委员会制度，尤其是关于教代会、学术委员会的建立原则和要求要制定相应制度，明确教师和行政领导的比例及选举办法；建立学院决策制度，切实发挥教代会、学术委员会在学校决策中的作用；在系部一级，适当建立集体代表性机构，发挥其参谋、咨询甚至是决策的功能，在全院范围内形成教师广泛参与、共同协商的运作机制。

2.建立促进教师专业发展的动力机制

教师所享有的权力主要为学术权力，而学术权力的合法性奠基于“掌握基于职业的专业系统知识的需要”，因此，教师自身专业知识的学术水平是决定学术权力大小的根本因素。

职业教育特性决定高职教师既要具备一定的专业理论知识，又要具备较高的实践操作技能，而在当下，高职教师无论是在系统专业知识方面还是实践操作技能方面均有较大欠缺，教师的学术成果少、水平低，其学术能力得不到普遍认可，因此无法在组织内部建立自己的学术权威。由于学术权力的根基薄弱，才导致行政权力的无度扩张。教师学术水平是影响教育教学质量的关键因素，构建促进教师专业发展的动力机制是高职院校制度建设的必要措施。

构建促进教师专业发展的动力机制可以从以下几个方面开展:

首先，从基层出发，构建以教师为主的学术事务管理制度。在系部一级构建松散、平坦的管理结构，避免金字塔式的科层结构，以减少行政权力的影响力；在专业建设中，充分发挥基层专业教师的学术权威，减少行政人员对于学术事务的参与，保证学术权力对于学术的管理。

其次，建立以教育质量和学术水平为核心的教师管理制度。有学者认为“评审要量化工作表现，等于将教师变成一堆可以描述、算度并能互相比较的数据”[16]，这种对教师进行量化管理的形式，无形中实现了权力的转移，管理者把本应属于教师群体的专业权力转移到了自己手中。因此，应改变目前教师管理中的过度量化现象，将教师管理重点回归到教育教学自身质量之上，以减少行政权力对于教育教学工作的过度干涉。

再次，建立教师学术发展的奖励制度。建议按照一定比例将教师发展资金纳入教育投入，制定资金使用细则，用于教师学术发展，包括实践技能培训以及理论知识学习等；建议设置专项资金用于教师教育教学改革，促进教师教学实践工作的改进和完善，专项资金的审批权限应归学术委员会（以专业教师为成员）所有。

3.建立多方参与的监督机制

监督评价机制是组织管理的重要组成部分。监督评价机制的有效运行，可以保护各利益相关者的合法权益，有效制约权力的无度扩张。

首先，成立多方参与的监督机构，并将之制度化。多方参与意味着各利益相关者均有代表参与，主要包括专业一线教师、学生、家长、行政管理人员等；制度化意味着将监督机构的人员构成、各方比例、入选程序、工作时间、工作任务、相应权责等形成文字制度，作为监督机构开展工作的法定依据。

其次，监督机构的工作保持透明公开，并接受全院师生的有效监督。监督机构应建立明确的工作程序，定期公开各项信息，向各利益相关者发布监督结果及反馈情况；同时，建立投诉制度，由校务委员会负责接受和处理对于监督机构的投诉，但是处理结果须报教代会最终批准。一个公正、公开、公平的监督机构，能对学院运行实施有效监督。

六、结 语

制度建设从来不是一蹴而就的事情。制度建设的成功，不仅有赖于制度支持者所控制的资源，也有赖于权力的性质和提供、分配、控制资源的具体制度规则。制度转型意味着权力和利益结构的转变，既得利益者会对此进行抵制和反抗，由此会产生各项冲突。虽然制度建设面临重重困难，但是，作为学术组织的高职院校必须回归学术的本质，这是制度建设的根本动力，也是制度建设追求的最终目标。

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