破解地方依赖土地财政的畸形发展模式

许安拓 修竣强

土地价格不断推高增加了地方政府的财政收入；地方财政收入的增长又促进了经济的快速增长，进而拉高地价和房价；而高房价所带来的高风险又使得地方经济随时处于脆弱的状态。通过探析“土地财政”与地方经济增长的相关性，研究破解地方经济增长对“土地财政”高度依赖的对策，使其回到正常、合理的发展轨道上来。

土地财政的内涵

所谓的“土地财政”主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又被称为第二财政。从狭义的角度来说，土地财政包括预算外土地出让金、新增建设用地有偿使用费等非税收收入以及预算内与土地流转相关的税收收入，如城镇土地使用税、土地增值税等。从广义的角度来说，土地财政不仅包含狭义的土地财政收入，还包括政府土地抵押融资所得和对直接参与土地流转、使用相关的产业收取的税费。

我国土地财政主要是依靠增量土地创造财政收入，即通过出让土地获取土地出让金来满足地方财政需求。1994年分税制改革之后，土地出让金全部划归地方政府，为地方政府获取土地财政收入留下了巨大的操作空间。随着城市化进程的加快，地方政府出让土地的规模不断增加，所获得的以土地出让金为主的非税收收入也随之增加；同时企业获得土地后进行土地开发，反过来又可以增加政府的税收。另外，政府还可以用征收和储存的土地向银行进行抵押融资来获取资金，满足地方政府财政支出的需求。……