如何创建本市郊区建设工程项目管理和谐环境

周勤仙

中国图书分类号TL372+.3 文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）01-0020-02

内容摘要：深入研讨本市郊区建设工程安全质量管理存在的问题，提出和实施切实可行的对策与措施，营造和创建一个良性的管理环境，从而全面推进安全质量管理的科学发展，是建设工程管理部门面临一项十分重要和非常紧迫的课题。

关键词：项目管理、安全质量、管理环境、建设单位、责任管理、科学考核、依法管理、管理重点

当前上海郊区特别是远郊镇、开发区的建设发展迅速，呈现建设工程项目多、发展快的态势。总体上建设工程的安全质量管理得到了比较有效的控制。但由于管理水平的参差不齐及政策上的滞后。我们在日常的建设工程安全质量监督中发现有些城镇、开发区建设工程项目安全质量管理环境，存在不同程度的问题。究其主要原因，就是有些建设单位凭借其强势地位，导致违法违规行为多发，从而引发工程安全质量事故发生。直接影响郊区建设工程安全质量管理的健康有序地发展。

因此，深入研讨本市郊区建设工程安全质量管理存在的问题，提出和实施切实可行的对策与措施，营造和创建一个良性的管理环境，全面推进安全质量管理的科学发展，是摆在我们建设工程管理部门面前一项十分重要和非常紧迫的课题。

一、建设工程管理环境存在的主要问题

（一）、建设程序管理环境方面

1、“土政策”为违法开工开启不和谐之门。

有些建设工程项目不具备国家规定开工条件，如：无建设用地、无建设规划审批手续、无施工许可证等，就擅自“先开工、后补办手续”的“土政策”。为建设工程项目不遵守、不执行建设程序管理开启了不和谐之门。

2、“不作为”为违法开工助长不和谐之风。

对违法开工工程项目，按照国家、地方颁发的现行法律、法规的规定要求，相关职能管理部门必须依法实施制止、纠正和查处。可是有的地方相关职能管理部门对此玩忽职守。相关职能管理部门的“不作为”现象使违法开工之风不断蔓延。

3、违法开工工程项目带来了诸多不和谐后遗症

违法开工工程项目在施工中，建设方工程质量意识差，建材质量劣，使得违法工程质量安全隐患长期存在，引发质量安全事故和伤亡事故。违法工程建成后，存在结构安全、使用安全隐患，由此而引发拆除、赔偿等一系列不安全、不稳定因素。

（二）、建设市场管理环境方面

1、建设单位的建设行为不规范、不和谐现象。

有的强行压价发包、压缩合理工期；有的强行垫资、带资发包，有的强行以“霸王”条款签订合同；有的强行克扣安全生产作业环境措施费和安全施工措施费；恶意拖欠工程款等。有的建设单位将工程项目违法发包给无资质包工头承包，有的搞肢解发包。有的搞无证设计，甚至搞无图施工。

2、地方主管部门对建设单位的违法违规行为，采取迁就和放纵态度。

有的地方主管部门一方面为了应付政绩考核；另一方面受“急功近利”和“短期行为”思想支配，对建设单位尤其是招商引资项目建设单位的不合法、不合理要求，甚至是违法违规行为，采取“放宽政策”和一味迁就方式，不制止、不纠正。

（三）、施工现场管理环境方面

1、建设单位的违规行为给施工现场管理造成不公平、不和谐。

（1）有的建设单位随意压价直接影响施工单位文明施工、安全生产措施、设施的投入，尤其是危险性较大的分部、分项工程的安全施工措施、设施的投入，由此造成安全质量事故的多发。

（2）有的建设单位从自身利益出发，盲目指令施工单位抢工期，从而导致施工单位改变工程项目合理施工程序，违规缩短产品必要的养护期，给工程质量埋下安全隐患。

（3）有的建设单位以不正当手段低价发包工程项目，迫使施工单位使用低价劣质建筑材料、建筑构配件和设备，从而引发安全、质量事故。

2、工程监理单位的地位和作用受到不公平、不和谐的制度性困惑。

当前工程监理单位的监理活动是接受建设单位的委托，监理费用由建设单位支付。监理活动客观上受建设单位支配，从而严重影响监理活动的独立性、客观性、公正性和公平性。

一是有的工程监理单位，被迫以降低监理服务收费标准方式，参与恶性竞争，低价承揽监理业务。进入施工现场后，以减少监理人员配置率和到位率、或聘用不称职人员，降低施工现场安全质量监理服务标准和工作质量。形成安全监理、质量监理行为失控、失责现象，形同虚设。

二是对建设单位在施工现场安全质量管理违法违规行为，工程监理单位不愿也不敢指出、制止或纠正。导致安全质量监理失控，甚至引发事故。

三是有的建设单位从自身利益出发，直接干涉或干扰工程监理单位的施工现场监理活动，

3、施工单位自身安全质量管理行为失控，引发多种不合法、不和谐问题。

（1）施工单位以低于成本价方式承包工程项目施工业务后，有的采用低价劣质材料；有的减少安全施工设施投入；有的偷工减料、野蛮施工、违章作业，引发安全质量事故。

（2）施工单位对建设单位的违规行为，不指出、不抵制、不报告，逆来顺受。其结果使自身在施工现场安全质量管理的合法权益受到损害，甚至引发安全质量事故。

（3）施工单位与“包工头”搞违法挂靠；有的施工单位出借资质违法转包和分包，施工现场管理混乱引发多种矛盾或纠纷，陷入无法自拔的困境。

（4）施工单位未按规定实行专业分包管理和劳务分包管理。特别是由于对劳务分包管理和建筑民工管理失控，引发涉及建筑民工维权的多种不和谐问题。

（5）区县建设市场竞争机制不完善；施工单位做强做专的能力不强。虽然区县建设项目多多，可有的施工单位难以承接到。

二、构建和谐管理环境的基本要求

为全面推进郊区建设工程安全质量管理的科学发展，必须要大力推进构建和谐管理环境的进展，将构建和谐管理环境，提升到作为构建社会主义和谐社会一个重要组成部分的高度来认识、来实施。

为推进构建和谐管理环境科学发展，基本要求是：必须坚持贯彻和执行三项管理原则，实现一个管理目标。

（一）、坚持三项管理原则

1、必须坚持参与建设各方在建设环境中公平、公开、公正的管理原则。

构建和谐管理环境，要坚持公平、公开、公正原则，要兼顾各方、综合平衡。正确把握参与建设各方权益的切合点，使参与建设各方权益和发展得到兼顾。以有利于建设工程的参与建设各方，特别是勘察、设计、施工、监理单位与建设单位一样，同步享受公平发展机遇；以有利于实现参与建设各方在建设工程安全质量管理体系中，各负其责、命运相连、休戚与共、统筹兼顾、互利共赢的和谐发展目标；以有利于彻底解决建设单位强势得利、施工、监理等单位弱势受困的不和谐现象。

2、必须坚持建设单位在建设工程安全质量管理中负总责管理原则

构建和谐管理环境，要重点坚持建设单位对安全质量负总责的管理原则。对参与建设各方特别是施工、监理等单位的失责、失控行为，或发生的安全质量问题，都要追究建设单位的连带责任。以有利于真正落实建设单位切实承担安全质量第一责任、连带责任和风险责任的管理要求；以有利于彻底解决建设单位将自身违法违规行为的责任转嫁到施工、监理等单位的不和谐问题；以有利于防止建设单位以违法违规行为损害施工、监理等单位合法权益问题。

3、必须坚持共同推进建设和谐管理环境科学发展的管理原则

构建和谐管理环境，要坚持以建设单位为龙头，实施共同负责、共同推进、共同发展的管理原则，以有利于全面落实参与建设各方的安全质量责任和义务。

(二)、实现一个管理目标

积极营造和构建和谐管理环境，实现区县建设工程依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的管理目标。

三、构建和谐管理环境的重要举措

（一）、进一步改进和加强区县街、镇建设业绩考核管理

1、坚持实施科学考核

为进一步改进和加强上级对街、镇建设业绩考核管理，建议进一步修订考核管理制度。其考核内容要突出坚持实施“三个同步考核”。

（1）坚持实施对当地工程项目发展速度与工程项目建设发展方式、构建安全质量和谐环境的实际成效，同步考核。

（2）坚持实施对当地工程项目建设经济效益、社会效益与工程项目依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的综合成效，同步考核。

（3）坚持实施对当地工程项目建设管理已取得的显著业绩，与为长期发展打基础、创条件的潜在业绩，同步考核。

2、坚持实施问责管理

通过考核，进一步强化对下列不和谐问题，实施问责管理。对情况严重的依法实施责任追究。

（1）违反建设程序管理，发生违法开工问题。

（2）违反安全生产、工程质量管理规定，发生安全质量事故。

（3）违反合同管理规定，发生拖欠工程款和拖欠建筑民工工资问题。

（4）违反建筑市场和施工现场的管理规定，发生各类异常恶性事件。

（二）、进一步规范和加强区县建设单位建设行为的依法管理

必须进一步规范建设单位的建设行为，以有利于推进建设工程安全质量和谐管理环境建设。建议国家、地方尽快制定《建设单位建设行为管理规范或管理规定》。对建设单位实施规范化、法治化管理。

1、基本要求

（1）对建设单位定义作出科学界定。

（2）对建设单位作出实施资质管理的具体规定。

（3）对建设单位的责任和义务以及责任追究作出明确规定。

（4）对不具备相应资质管理要求的建设单位，其建设工程项目，应委托具有相应资质等级的项目管理单位（俗称项目管理公司或代甲方），全权负责建设管理，承担建设单位的安全质量管理责任和义务。

2、责任管理

（1）确定建设单位第一责任制

进一步明确建设单位必须承担建设工程安全质量管理的第一责任，包括建设程序管理责任、勘察设计管理责任、建设工程发包管理责任、施工全过程管理责任、使用阶段质量管理责任。其中要特别明确建设单位必须承担安全质量事故第一责任。

（2）确定建设单位连带责任制

进一步明确建设单位必须承担参与建设各方安全质量管理的连带责任，特别要对勘察、设计、施工、监理等单位的安全质量管理失责、失控行为，承担连带责任。

（三）、进一步规范和加强区县街镇建设工程安全质量依法管理

为着力营造和构建区县街、镇建设工程和谐管理环境，本着充分发挥街镇对建设工程安全质量属地监管优势和地方资源优势，充分调动街、镇建设职能管理部门的积极性和责任性。并充分考虑街镇建设分布广而散的特点，充分考虑村镇建设的多样性和复杂性。要尽快转变建设工程安全质量管理方式，创新实施新模式和新制度。建议国家、地方尽快制定《村镇建设工程安全质量管理规范或管理规定》。

1、基本管理构架

建议区县的村镇建设工程安全质量管理，应实行属地监管、政府监督、工程监理相结合的基本构架。

2、各方管理重点

（1）属地监管：一是街、镇建设职能管理部门，必须立足主导地位，从建设前期程序管理源头抓起，全面负责村镇建设工程安全质量管理主控职责，承担当地建设工程安全质量属地监管责任。二是街镇建设工程项目的参与建设各方特别是建设单位，要遵守和服从建设程序管理，主动接受当地建设职能管理部门的安全质量属地监管。建设单位要对建设工程项目安全质量管理承担第一责任。

（2）政府监督：区（县）行政建设管理部门，对街镇建设工程安全质量实施监督管理和指导服务。受政府委托的安全质量监督管理部门，一要与属地监管部门开展联动检查和指导服务；二要对已办理建设工程安全质量监督申报登记手续的工程项目，依法开展安全质量监督执法检查并承担监督管理责任。

（3）工程监理：各街镇的所有建设工程，一律实行安全监理、质量监理。确保所有建设工程安全质量管理纳入工程监理全覆盖受控状态。工程监理单位依法承担文明施工、安全生产、工程质量监理责任。

同时实行两项工程监理管理制度：一是监理合同登记备案制度。即所有监理合同均应向街、镇建设职能管理部门登记备案，确保监理市场公平、公正、和谐发展。二是现场监理活动公示管理制度。即所有工程项目施工现场的监理项目部，应在现场醒目位置，公布监理人员名单和岗位分工及考勤记录；公布现场监理活动进展情况；公布安全监理、质量监理受控情况，接受参与建设各方和相关管理部门现场监督。