城市规划如何实现公众参与

王建亚

[摘要]随着社会经济的快速发展，城市发展迅速，城市规划至关重要。长久以来，我国城市规划是在政府的主持协调下秉着建设“人民的城市”的目的而进行的。从根本上说，城市规划是为了能更好的为人民服务，给公众提供方便。随着现代社会公民的民主意识与参政意识的增强，城市规划渐渐由权力主义泛化为全体民众的公共意志，研究城市规划中如何实现公众参与意义重大。

[关键词]城市规划；公众参与

[Abstract] With the rapid social and economic development, the rapid urban development, urban planning is essential. For a long time, China''s urban planning is hosted by the Government under the coordination of faith building "the people of the city," the purpose of conduct. Fundamentally speaking, urban planning in order to better serve the people, to provide convenience to the public. With the enhancement of democratic consciousness and awareness of political participation in modern society, citizens, urban planning gradually by the authoritarian generalization of the common will of all people on the city planning how to achieve public participation is of great significance.

[Key words] public participation in urban planning;

中图分类号: TU984 文献标识码：A文章编号：

社会主义民主的本质与核心是人民当家作主。城市规划过程中的公众参与是人民当家作主的体现，它强调公众参与城市规划的决策和管理过程，使公众自下而上的参与和政府部门自上而下的管理形成合力，以此来促进社会的和谐发展。其实质是指，在社会分层、公众和利益集团需求多样化的情况下采取的一种协调对策。实施公众参与城市规划意义重大。下面笔者将就如何实施公共参与城市规划提出自己的几点看法和建议。

第一、从法律上肯定公众参与应有的地位，完善相关法律法规。

随着我国民主法制建设进程的加快，人民参与国家公共事务的民主意识得到了进一步提高。只有公众真正意识到了自己的主人翁地位和责任感，才会自觉参与其中。公众参与城市规划得到实质性的提升，应做好以下两点：

一是，确立公众参与城市规划的法律地位。一方面，使公众参与城市规划立法。在我国的城市规划法规中目前尚无公众参与规划立法的相关内容规定。《立法法》首次确立了公民在立法过程中的参与制度，但是对一些数量大、与公民利益关系密切相关的地方性法规和规章在制定过程中的立法听证制度未作规定，从而使得公众参与城市规划立法成为了一件十分困难的事情。只有赋予公众参与城市规划的合法地位，公众才能真正实现对公共事务的参与体现城市规划的立法为公规划为民。另一方面，以法律的方式明确规定公众参与城市规划的地位、渠道、方法、方式以及意见的采纳、信息的反馈形式等等。

二是，要完善和严格公众参与城市规划的程序。只有完善执法、司法程序，建立起执法、司法的民主监督制度，才能切切实实保障公众的参与权，从而才能有效解决利益纠纷。这一方面可以借鉴国外经验，如美国的公众听证会制度。公众参与城市规划在美国已经作为一种社会民主制度。在城市规划体系中，公众参与的形式主要是公众会议，有了成熟的程序，其方式多以公众听证会(P11blic Hearing) 、公众评议的形式开展。

第二、完善公众参与的手段与方法。

一是，多种手段结合使用。传统媒体如电视、报纸等，在宣传政府政策方面一度发挥了其他手段不可替代的作用。但是这种手段有着固有的缺陷：单向性。是一种我说你听(看)的过程，话语权掌握在政策制定者一方，缺乏公众表达自我意见和建议的机会。在现代信息社会，互联网的兴起为公众参与提供了更加便利、有效的双向沟通平台，并且相较传统媒介而言，互联网经济效益高，可实施性高。随着中国网民的不断增多，通过网络参与的公众也从文化阶层扩大到普通市民，各级政府部门应高度重视政府网上工程的工作，为网民公众提供条件。做到足不出户就能查阅、了解城市规划法规和规划文件，办理规划的申请和申述，能够及时得到规划专业部门的帮助，往往公众能结合自身利益提出一些规划部门容易忽视却又能实际为公众提供方便的看法和建议。因此，在继续发挥传统媒体优势的同时，应充分利用互联网的双向沟通平台，使公众真正参与城市规划。

二是，完善公众参与方法。（1）健全机制。如建立激励机制，建立公众意见收集、回应机制，对合理的意见建议可适当给予一定的肯定与奖励, 以提高公众参与的积极性。（2）拓展公众参与层次。注重公众代表职业、年龄、地域、性别等比例的合理性，提高参与规划编制和审查阶段人员的多样性和参与代表的广泛性。（3）建立公众参与组织。充分发挥街道居委会、小区居委会的作用， 探索成立小区规划委员会、 公众咨询委员会等参与性高的公众参与机构，由政府给予一定支助，代表社区公众参与政府规划决策、管理。（4）改进问卷调查法。问卷调查法以往使用较多，但这一方法由于使用不当，弊端较多。问卷调查法应结合访谈法使用，注意在问卷设计的前期充分让公众参与其中，体现其意志，而不是由“闭门造车”，让公众只有选择权，没有发言权。

第三、具体情况具体分析，公共参与应更具针对性。

通过公民对政府进行监督，既是政府提升城市规划效能的重要途径，也是政府职能转向专注服务、逐步开放、走向成熟的重要体现。相对成熟的公民社会只是公众参与成熟规划的充分条件，政府和公民之间是否建立了一个合适的利益表达通道，是否针对性的为不同的公民群体提供了表达方式则是公众参与的必要条件。

一是，公众参与的目的和内容在城市规划编制的不同阶段应有不同的侧重。如，在规划编制前期，要开展广泛的公众需求和意愿的调研，并以此作为规划编制的前提和基础；在规划编制中期，则要对初步方案加强沟通探讨，邀请多层次的社会团体、社会人士参与规划交流会，博采众长，对初步方案进行改进，形成“全民社会”初步共识的规划纲要；在规划编制后期，则应听取公众对初步成果的意见，对公众反馈的意见进行梳理，并根据实际情况进行落实和做出相应的说明，完善城市规划方案。

二是，让老百姓能够读懂规划。理解是沟通的前提，规划组织方和编制人员应加强公众对规划内容理解的研究。规划编制的技术性较强，要注意将专业化的语言转化成百姓通俗易懂的生活用语，让公众能够轻松地解读规划方案，方便公众参与规划。

三是，应针对不同群体、不同内容，提供有针对性的公众参与方式。例如，类似于总纲式、梗概式的总体规划在引导公众参与时，应该选择大众传播媒体。反之，一些涉及具体学校、道路、医院、拆迁、改(扩)建等具体方面的规划，则应选择小众传播媒体，尽可能让每一个受规划影响的人都能够获知关于规划的相关内容，并为其提供反馈意见提供渠道。

第四、将公众参与落到实处

实践告诉我们，公众参与城市规划是一个复杂的问题，并非是规划工作本身所能解决的问题，与一个国家的民主法制的建设进程，人们意识观念的转变密切相关，城市政治经济管理体制、规划编制管理运作机制直接相关。利用以上所提手段与方法，通过“民意调查”、“项目公告”等方式让公众参与进来并非难事，真正的困难是在实施管理过程中。而只有将公众意见与建议落到实处，才是真正为人民服务，体现城市规划的公众参与。如果缺少相应的管理体制和运作机制的保障，普通公众的规划意见与建议在政府、行政命令的干预面前显得孤立难支。目前，我国城市规划的主要问题是来自于规划管理的体制，今后公众参与的研究重点不仅仅要放在规划制定参与方式的探讨上，更应该加重规划管理与实施体制上来。笔者认为，建立一个有效的规划管理与实施体制最根本上有赖于深化城市政府机构的改革。目前，我国正对各级政府机构进行大的调整和优化，加强对其行政行为的监督和对政府机构权力范围的调整都是改革无法回避的问题，同时这也为规划管理与实施体制的改革提供了良好的历史契机。关于公众参与城市规划上，应加强对领导层的监督，将工作参与和实施列入政绩考核的指标中；改造城市规划委员会，选取普通公众作为公众代表；建立一套公众参与的组织程序与工作方法，以监督和保障公众在城市规划中的参与权利。

公众是城市的拥有者，公众的满意是城市规划最根本的目标。公众参与是城市规划的重要资源，应充分发挥聪明才智让公众参与城市规划。从法律上肯定公众参与应有的地位，完善相关法律法规；完善公众参与的手段与方法；具体情况具体分析，公共参与应更具针对性等等，这些都是笔者认为能改善公众参与城市规划的方面。

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