基本公共服务设施布局均等化的探讨

龚海旗

[摘要]基于对基本公共服务，公共服务设施的理解，指出公共服务设施均等化具有均衡性、阶段性，并提出公共服务设施均等化布局的研究思路，方法与技术路线。

[关键词]基本公共服务、设施均等化。

[abstract] based on to basic public services, the understanding of the public service facilities, and points out that the public service facilities have equal access to the balance, stage, and put forward the layout of the equal access to public service facilities and thinking method and the technical route.

[key words] equal access to basic public services and facilities.

中图分类号：TU242 文献标识码：A文章编号：

1、引言

基本公共服务设施是基本公共服务的空间载体，是公共服务资源向服务结果转化的中间环节，其均等化发展对基本公共服务均等化有着重要的现实意义。由于我国长期以来存在城乡二元结构，城乡和城市不同区域的发展存在具大差别，从而加剧了基本公共服务之间的差距。如何贯彻落实中央关于“统筹城乡发展”、“构建和谐社会”的政策，如何实现“基本公共服务均等化”，本文通过梳理基本公共服务设施及其均等化研究，为基本公共服务设施布局提供技术支撑。

2、基本公共服务和公共服务服务设施的内涵和诠释

2．1 基本公共服务的内涵

“基本公共服务”的对象是社会公共关系的低层次或基本的公共需求；其外延由社会成员的基本公共需求与政府的供给能力共同决定。关于基本公共服务的理解，学术界有三种观点：①从消费需求层次和同质性角度出发，认为基本公共服务是指低层次消费需求有直接关联的和人们无差异消费需求的公共服务；②从保障民生角度出发，认为基本公共服务是指与民生密切相关的纯公共服务，除去基本公共服务以外的服务，都属于一般公共服务；③从保护人的基本权利的角度出发，认为基本公共服务是建立在，一是社会共识基础上，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。中共中央关于《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出基本公共服务包括教育、文化、就业和再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施及社会治安等多个领域。公共服务具有非排他性、强制性、公共性、公平性等属性。公共服务设施是提供公共服务的载体。

2.2基本公共服务设施均等化布局

基本公共服务设施均等化，从地域或分布角度看，均等化应是维持所有地区的基本公共服务水平不低于某个预定的基准水平，以保证所有居民基本的机会平等、公平享受基本公共服务。公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域，城乡之间，居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。

3、基本公共服务设施的界定和标准

我国对公共服务设施进行界定的国家标准有三个：①国家建设部发布的《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）及其2002年修订版把居住区的公共服务设施分为教育设施、医疗卫生设施、文体设施、商业服务设施、社区服务设施、金融邮电设施、市政公共设施、行政管理和其他设施八类；②国家建设部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）城市公共服务设施所涵盖的用地包括相应的服务设施用地、行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、社会福利用地、文物古迹用地、医疗卫生用地、宗教设施用地九大类；③《镇规划标准》（GB50188-2007）公共服务设施按其使用性质分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场六类。

当前除国家标准外，还有几种观点和分类，一是按投资主体的不同将公共服务设施分为政府投资和民间投资项目两大类，政府投资又分为政策性和公益性两小类。二是根据土地使用方式的差别，分为公益性设施用地和商业性设施用地两大类，相对应的公共服务设施分为公益性和经营性两大类。虽然对公共服务设施的分类有不同的理解，但都强调要重点保证公益性的非盈利的基本公共服务的供给。

4、公共服务设施均等化布局的目的

进行城乡基本公共服务设施布局目的：①城乡统筹发展的战略延伸：基本公共服务设施的均等化布局研究将贯彻落实城乡统筹的战略思路，将城乡一体化目标转化为更加务实，可操作的技术原则与规范。②城乡设施规划的技术支撑：通过基本公共服务设施均等化研究，解决城乡空间规划布局中的理念与实践难题，形成适合地方特点的技术规范；③城乡公共政策的制定依据：通过公共服务设施均等化布局研究，为地方财政、金融等部门提供制定相关政策的空间技术依据。

5、公共服务设施布局的方法与原则

5．1公共服务设施均等化布局原则

作为城市规划的重要组成部分，公共服务设施的布局基本以满足当前和将来发展的需求为前提，并充分考虑到人对活动空间、周边环境及社会交流的需求，按照合理、规模和经济等原则进行设置。首先，公共服务设施的规划布局基本都遵照集中配置和综合使用的原则。其次，强调各类公共服务设施的共享，并鼓励空间的复合利用，如南京市提出中小学运动场向社会开放，兼顾社区体育场的功能等。最后，在建设方面，投资主体和融资渠道应该多元化，充分吸纳政府和民间的资金资源。

5．2公共服务设施均等化布局方法：

①文献规范综合类化分析法：对所有相关文献与国家省市的规范进行综合比较，并对实际进行类比选择。②深度访谈与焦点团队分析法：通过与专家或相关部门负责人的深度访谈，获取对城乡公共服务设施发展状况，目标的认识，并检验总体研究思路与技术路线的合理性。③问卷调查分析法：基于研究思路设计问卷，根据具体公共服务设施发展特征进行全城抽样和典型区域抽样相结合的调查方法。④计量模型分析法：根据调查获取的相关数据，通过不同的计量模型分析现状均等化程度，并预测满足公众需求的公共服务设施供给规模。⑤GIS空间分析法：分析公共服务设施空间分布现状，研究并检验均等化布局规范的空间合理性。

进入21世纪以来，随着快速城市化与城市经济社会发展水平的迅速提高，公众对公共服务设施的要求不断发生变化，公共服务设施布局的方法与原则也相应需要研究、调整。张大维等人将武汉市城市社区公共服务设施分为政策性、公益性与民间性三大类，并指出设置标准时应充分考虑服务当量。服务当量与社区内特殊人群、老年人和青少年的人口比重成正相关关系，因而在社区规划时就应该根据社区的居住群体来考虑提供相关的服务。从居民的需求程度看，社区公共服务设施还可分为基础性公共服务设施和配套性公共服务设施两类。基础性公共服务设施应以组团和小区为实施单元进行合理配置，配套性公共服务设施应以居住区为实施单元进行合理配置。居住区公建配套指标体系调整要兼顾效率和公平，根据服务对象，“量体裁衣”，区别对待，并处理好区域统筹和社区内平衡的关系。从总体上看，社区公共服务设施配置要充分考虑以下因素：①合理选择实施单元，实现配置效率最优化；②考虑服务当量、服务半径和可获得性；③考虑周边公共服务设施配置状况。

由于长期存在城乡二元体制，关于农村地区公共服务设施布局的研究较少，近年来，为满足城乡统筹发展的需要，相关研究越来越多。马赤宇等人对中心村公共服务设施布局进行研究，黄金华对广州市番禺区新农村公共服务设施规划进行研究。不设具体用地面积指标，可以根据自身需求灵活控制建设总量。张京祥等人进一步结合城乡统筹中的实践，客观、务实地指出不能无视地区城市化进程的规律、前景和效益，简单地把农村地区基本公共服务设施的全覆盖作为一种政治工程、民心工程，大规模实施“村村通工程”，而应学习长三角地区部分经济发达县市的经验，将公共设施配置与引导村庄集聚、集约发展相结合，从而保障城市化的健康推进。