河道水行政管理存在的问题与对策探究

李建李洪才张学玲

[摘要] 本文基于对近年河道水行政管理工作的实践，分析在涉河违法案件总体呈上升的趋势背景下，就如何做好河道保护管理工作，探讨现行河道管理中存在的不足，提出切合本地实际、完善河道管理的思路和建议。

[关键词] 河道 水行政管理，问题，思路

[abstract] this article based on the river water administrative management work in recent years of practice, this paper analyzes river course in illegal cases rising trend overall background, how well the river protection management, this paper discusses the current of the insufficiency in river management, and puts forward practical, perfect with local river management ideas and Suggestions.

[key words] river water administrative management, questions, ideas

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：

一、概述

城市的河道、水域历来是城市赖以生存的基础，蕴藏着城市丰富的历史和文化，也常是现代城市体现其独特风貌和优美景观的重要载体。近年来，随着国家不断加大对水利工程的资金投入，从八十年代开始，相继对我市所辖的一、二级河道如海河、永定新河、独流减河等大中型的河道进行了大规模的综合治理，恢复了原河道设计功能，河道周围环境也得到了一定改善。为满足人类的需要奠定了基础。但几十年来，由于地区连续降水偏少干旱严重，从表面来看，城市河道的防洪、输水、灌溉作用逐渐消退，人们对河道的依赖性随之降低，对河道的保护意识也日趋淡化，污水、垃圾随意排入河道，填、塞、堵现象屡见不鲜。河道管理方面的新问题随之不断出现，河道的依法行政面临着新的挑战。作为河道管理者就是运用法律、技术、经济、行政等管理手段，有效地控制人类在河道管理范围内的活动，对一切影响河势稳定和河道防洪、输水功能的行为实施严格的、科学的、行之有效的管理，充分发挥江河湖泊的行洪、排涝、航运、供水、发电、养殖、生态环境等综合效益的作用。加强河道管理，有效防治水害，维护城乡水生态环境，充分发挥河道综合效益，对于保障居民生活质量，促进经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。笔者根据多年来河道管理工作的实践，在不断调查分析的基础上，从河道水行政管理的角度，提出了目前河道理工作中普遍存在的不足和应对措施，与大家共享。

二、我市河道管理中存在问题

（一）部分公众对河道管理法律法规意识淡薄，涉河违法现象时有发生。

近年来，由于上述原因人们对河道的保护意识正日趋淡化，完全从个人利益出发，对违法的严重性认识不够。认为一些涉河违法是小事，不要小题大做，甚至把这些不正常的现象看成习惯的东西。据我市对涉河违法案件统计资料显示，近年来涉河违法案件数量居高不下，涉河违法建设的单位量多面广，种类复杂多样，违法性质日趋严重。主要表现违法侵占河道现象比较严重。从过去单一的临河民居违法建设，到工业厂房、市场、道路、桥梁、管道等在河道管理范围的违法建设，从未按照河道主管部门审批要求的临河建筑建设到未获得许可（即河道管理范围建筑、设施建设项目许可），擅自在河道管理范围进行违法占用、建设。从少量垃圾入、占河到大面积的填塞河道，从个人违法到法人违法、单位部门等群体性违法。

（二）管理范围内违章行为还屡禁不止。

近年来，我市不断加强巡查，加大对涉河违章行为的查处力度，但河道管理范围内的违章行为一直屡禁不止，主要表现为以下几种：（1）在河道管理范围内违章搭建各种建筑物。如河道堤防违章占压主要是以违章建筑为主。大清河处所辖静海县境内市管河道堤防堤顶原设计宽度都在8m以上，由于沿岸村镇多，对堤防挤占严重，南运河个别堤段被挤的仅剩3—4米宽。2008年静海县政府计划开发南运河静海镇穿城段，信息传出后，不到三个月堤防两侧居民扩建、返建、新建房屋58处。 （2）向河道内、河坡上倾倒垃圾和杂物，最为严重的是倾倒建筑垃圾。（3）在河道坡面、河堤堤顶上垦种农作物和其它经济作物，使河坡水土流失严重。（4）擅自向河道内排放、倾倒未经处理合格的工业污水、油类、酸碱液和各类有毒有害废液、废渣。（5）在河道管理范围内取土、挖坑、埋葬、建墓、弃土、堵塞河道。

（三）越权审批现象严重。

在河道管理中，由于受各方面条件的限制，特别是中小型河道，未及时确权划界，管理范围和保护范围不明确，个别组织部门等缺乏水法律观念，在未经水利部门同意的情况下，擅自给占用水利工程用地的企业单位、个人颁发了土地使用证或签订了土地租凭合约，近年来，全市数家占用水利工程用地的单位、企业、个人中还有大量的现象存在，造成了管理的混乱。

（四）河道管理执法软弱缺位，难以有效遏制涉河违法。

主要表现在：一是法律所赋予的权力没有充分地使用，致使大量的涉河违法行为游离于我们水（河道）行政管理之外，没有得到严肃的查处，助长了涉河违法现象的滋生和漫延；二是普遍的执法行为还很局限，没有达到彻底纠正涉河违法行为的效果。这样的执法既不全面，也没有力度，也违反了河道管理执法的最终目的是为了保护河道和河道法规的贯彻实施的最终目的。三是河道管理执法不敢碰硬,与土地、规划等部门执法相比，河道管理执法的整体形象和权威尚没有树立起来。四是政府相关涉河部门配合协调不够，缺乏协同作战。出于利益驱动，在河道管理（保护）过程中，互相扯皮、推诿，难以形成执法合力，急需各部门通力合作、齐抓共管、共同采取相应的对策，才能克服各种阻力取得良好成效；五是查处涉河违法案件后从客观找原因多于从主观找原因。事实上水（河道）行政执法不仅要查处涉河违法者，还要看部门监督依法行政的情况和执法人员的行为是否合法。从表面上看，虽然受到了一些干预，但深层次的问题则是水行政执法部门和执法人员在执法中心慈手软、姑息迁就，执法力度不够所致。

三、解决河道管理问题对策

河道管理工作是我们水利工作的窗口之一，为维护水利行业的整体形象，加大执法力度，加强河道管理，使河道管理走向法治化管理的轨道已势在必行。

（一）提高认识，优化河道执法环境

尽管河道管理的法律法规比较健全，但是河道执法难是各地普遍存在的共性问题。一是河道主管机关要采取灵活多样、群众喜闻乐见的宣传教育方式，让全社会了解国家对河道管理的法律法规，并自觉遵守这些法律法规。二是各有关乡镇及部门要支持河道管理机关严格执法，河道管理机关也要主动与有关乡镇及部门搞好沟通与衔接，争取其理解和支持，充分调动各方齐心协力，共同促进河道严格执法，规范管理。三是鉴于目前河道管理现状，单靠水利部门自身的力量是很难扭转秃势的，政府应组织公安、法院、水利、国土等相关部门对河道进行一次联合彻底整治，还河道以本来面貌。

（二）加强部门配合，规范河道管理

河道管理必须依靠各乡镇及有关职能部门的力量齐抓共管。建设部门在进行城乡建设规划时，应积极配合河道主管机关抓好城乡防洪规划，并不得审批占用河道管理范围内的一切建设项目。土地部门在审批涉及河道的建设用地时，必须首先征得河道主管机关的同意后，方可按土地使用审批程序履行审批手续。交通部门在兴修和整修公路时，应协同河道管理机关及所在乡镇政府做好河道岸线的管理，不得将弃渣向河道内倾倒。公安机关对拒绝、阻碍河道监理人员依法执行公务的，应依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定进行处罚。各乡镇负责本区域内河道清障、防洪、河道两岸堤防的绿化工作，并支持河道管理机关对水事违法案件特别是违章建房的查处工作。

(三) 加强水利工程用地审批。

水利工程用地是各级政府依据法律、法规的授权划定管理范围，并取得使用权属的，《中华人民共和国水法》第二十九第一款规定，“国家所有的水工程，应当按照经批准的设计，由县级以上人民政府依照国家规定，划定管理和保护范围”。我市人民政府依照《水法》、《防洪法》、《天津市河道管理实施办法》等有关法律、法规的规定，详细规定了管理范围，这些规定的出台，对保护水利工程起到了十分重要的作用，也充分说明了水利工程用地与其它用地不同的法律地位。为确保水利工程用地不被各类建设项目随意占用，水法律、法规对在水利工程管理范围内兴建各类建设项目的审批均设置了前置条件，即：“建设单位在按照基本建设程序履行审批手续前，必须先经河道主管机关审查同意”。同时从法律关系的调整范围来分析，由于水利工程用地具有特殊的重要性，所以占用的审批必须适用于水法律、法规的调整，不能等同于其它用地适用于《土地法》的调整。因此，占用水利工程用地必须由水行政主管部门（河道主管机关）审批，并领取《河道工程占用证》。

（四）加强河道巡查及水政执法力度。

一是加强河道巡查力度。由河道管理处牵头负责，各镇水利站有关人员全力配合，经常性开展河道巡查工作，及时发现问题，及时处理剖析问题。

二是加大水政执法力度。可组织几次规模大的联合执法行动，由水政大队牵头，组织有关中队，对大中型河道管理范围内违章行为较为严重的河道严格执法，坚决取缔、处罚一些违章行为，并利用报纸、电视台等大力宣传，提高全民的水法律、法规意识，使大家都来保护河道，规范河道工程占用行为。在平时的水政执法过程中，水政监察大队尽可以将河道管理方面的水行政执法权下放到水政监察中队，以便及时处理一些零星违章行为，也可减轻水政大队的工作负担，从而达到以执法促规范、避免执法难、难执法的不利局面。

三是加强执法队伍建设，不断加大执法力度，提高执法水平。一要加强执法队伍建设，提高执法人员素质，为依法实施河道保护管理提供队伍保障，具体地讲，要有一支专业化的执法队伍，实现执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化的关系协调、组织严密、纪律严明、运行有力的河道保护管理执法队伍。加大执法人员的培训力度，不断提高执法人员的政治素质，业务素质，尤其是法律素质和敬业精神，制订鼓励执法人员参加法律学习的相关制度，不断提高执法队伍的战斗力和执法水平；二要坚决贯彻执行涉河法律、法规，不断加大执法力度。从群众最不满意、反映最强烈的热点问题入手，进一步加大沿河违章建筑的拆违工作，坚决查处非法填河、占河等违法行为，配合环保部门严肃查处污水入河违法案件，积极推进各项河道保护管理工作，要敢于碰硬、敢于得罪人、从严执法，努力树立水（河道）部门的执法权威；三要选好执法载体和执法形式，提高执法质量。①要大力提倡近年来我市水利执法的成功做法，即通过上下联动，部门协调配合形成合力，开展执法大联动，形成强大的执法声势。②坚持定日、定次开展执法巡查，从源头上遏制涉河违法案件的发生，把违法行为消灭在萌芽状态，减少办案难度，避免案件积少成多。③充分利用各级防汛指挥部的强制清障权力或《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，积极争取人民法院的支持，对拒不执行水（河道）部门处罚决定的违法当事人进行强制执行，彻底纠正涉河违法行为，以维护水（河道）部门的执法权威。

四、结束语

依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家是社会发展的根本要求和必然趋势。加强与发展水行政执法工作，实现依法治水，也是水利工作的根本方向，随着国家依法治国、依法行政进程的加快，水利法制建设工作必然得到加强与发展，水行政执法工作是充满希望和前途。

参考文献：

①中华人民共和国河道管理条例1988年

②《天津市河道管理条例》2011年

③中华人民共和国水法2002年10月

④中华人民共和国防洪法1998年1月

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。