浅谈国家审计在政府改善民生中的作用

西南财经大学会计学院 刘 雷

一、引言

从1978年改革开放，经过三十多年的发展，我国GDP已排名世界第二，仅次于美国，人均收入也实现了翻几番的目标，取得了举世瞩目的经济成就。与此同时，处于经济转型期的中国也产生了大量的社会问题，如污染问题、食品安全问题、就业问题、城市管理问题等等。这些都是国计民生的问题，是涉及老百姓切身利益的问题，已经非常严峻地摆在了国家和政府的面前。政府治理指的是政府为了实现国家政治、经济和社会的良好发展，而在管理经济和社会资源中行使权力的方式，其目的在于提高管理国家公共事务的效能，最大限度地增加公共福利。这一定义是上世纪七十年代起发展的新公共管理理论衍生而来，是世界各国经济不断发展下的必然结果，最重要的理论变化是从公共行政理论向公共治理理论的转变。我国的政府角色在高速经济发展的背景下也要从传统的行政型政府向新型的服务型政府转变。改善民生成为政府角色转变过程中的重要要求。政府治理的最终目标是实现善治，善治是使公共利益最大化的社会管理过程，改善民生是善治的基础要求。无论是国内的实际情况，还是国际整体形式，都决定了政府必须改善民生，促进社会和谐，维持社会稳定。国家审计在这一过程中发挥什么样的作用成为值得关注的问题。

二、国家审计与政府治理的共同理论基础——公共受托责任

（一）受托经济责任 最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，受托经济责任是指授予一个被审计个人或实体的责任，显示他已经根据资金提供者的条件对委托给他的资金进行了管理或控制。加拿大审计长公署（OAG）认为，受托经济责任是指对授予的某项职责履行义务，做出问答，它假设至少存在两方：一方授予职责；另一方接受这一职责，并承担责任，对履行这一职责的方式做出报告。关于受托经济责任，我国著名审计学者蔡春教授在其著作中曾做过精辟地阐述：“受托经济责任的实质是指按照特定要求（所有者提出的或者社会提出的）管理和经营受托经济资源（资产）并报告其经管状况的义务。它包括行为责任和报告责任两大方面。前者是指按特定要求，如保全性、合法性、经济性、效率性、效果性和社会性等，管理和经营受托经济资源；后者是指按特定要求，如真实公允性、可信性等报告受托经济资源的经管状况。”英国著名审计学家戴维·弗林特曾指出：“作为一种近乎普遍的真理，凡存在审计的地方，一定存在一种受托经济责任关系，受托经济责任关系是审计存在的重要条件。审计是一种确保受托经济责任有效履行的社会控制机制。”

（二）公共受托责任 受托经济责任根据受托方和委托方来划分，可以分为企业的受托经济责任、政府的受托经济责任和组织内部的受托经济责任。当委托人为社会公众、纳税人和国际关系人等，受托人为政府行政主管部门、政府行政执行机关及其主要负责人时，政府的受托经济责任成为公共受托经济责任，简称公共受托责任。美国审计总署（GAO）认为，公共受托责任是指政府和公共机构受托管理并有权使用公共资源，并向社会公众说明其全部活动情况的义务。蔡春教授认为公共受托责任是受托人按照特定要求或原则经管受托公共资源，同时受托人承担报告经营状况的义务。可见，公共受托责任是由社会公众将部分权力和资源分离出来形成公共资源委托给政府经管而形成。

（三）公共受托责任决定了国家审计和政府治理的互动关系“公共力量必须有一个适当的代理人把它结合在一起，并使它按照公意而活动。”从公共资源受托者的角度说，作为公共资源的受托者的政府，要履行作为受托者的受托经济责任，包括了行为责任和报告责任，具体来说，政府要经管好受托的公共资源，为社会公众提供产品和服务，提高社会公众的福利，此外还需要向委托人社会公众报告其履责的情况，这时需要一个独立第三方来对其的行为责任和报告责任进行鉴证，以解除其公共受托责任。从公共资源委托者的角度说，委托者社会公众将公共资源委托给受托者政府，必然期望受托者可以全面有效履行受托者职责——公共受托责任。委托者为了确保这一过程的有效性，同样也需要一个独立的第三方来鉴证、评价和监督受托者履责情况。这个独立第三方即是国家审计。三者之间的关系可以表示成图1：

图1 社会公众、政府与国家审计的关系图

政府治理是政府全面有效履行公共受托责任的主要体现，改善民生是政府治理的重要方面。国家审计可以促进政府全面有效履行公共受托责任，必然会在政府改善民生中发挥重要的作用。

三、国家审计在政府改善民生过程中的作用

（一）强化对政府公共财政的审计监督 十七大报告公提出：“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，明确提出了“让老百姓更多地分享经济发展的成果”的要求。改善民生必须要求做到让老百姓更多地分享经济发展的成果。政府作为公共资源和权力的受托者，必须履行为人民服务的责任，公共财政是其履责的重要途径之一。公共财政是提供公共产品和服务、满足社会公众的需求、提高社会整体的福利的分配活动，即加强公共财政。公共财政包括财政收入和财政支出，对于改善民生来说，财政支出是重点。财政支出根据用途的不同，可以分为公共支出和行政管理费用，公共支出又可以进一步分为既定公共支出和福利性公共支出。既定公共支出包括国防与外交，其所占的份额基本稳定，行政管理费用和福利性公共支出就处于此消彼长的关系，政府在当前情况下应该努力通过各种方式减少行政管理费用，增加福利性公共支出，从而改善民生。

国家审计是对政府财政收支的独立经济监督，在促进政府全面有效履行公共受托责任方面发挥着重要作用。公共财政国家审计必须将重点放在两处：一、不断加强对行政管理费用的审计，坚决查处铺张浪费行为。今年，政府要求国家机关单位必须公开“三公”经费，这说明政府已开始关注行政管理费用，国家审计在此基础上，必须将“三公”经费的合理性和合法性作为审计重点，真正做到节约行政管理费用，增加福利性公共支出；二、福利性公共支出的实施能给社会公众带来切身的好处，于是福利性公共支出实施效果如何，是否用在了老百姓最需要的地方，成为重中之重的问题。国家审计署可以对福利性公共支出的实施过程和实施效果进行跟踪审计，确保每一分钱都用在“刀刃”上。只有这样，公共财政才能真正起到改善民生、稳定社会和为人民服务的作用。

（二）制约和监督干部权力，加强经济责任审计 政府的权力来源于人民，干部的权力由政府分配，干部权力必须为人民服务。政府改善民生的政策和方针的落实，领导干部是行为的主体，权力行使是落实的手段。干部权力行使地正确与否直接关系到改善政府改善民生的效果。然而，权力自出现的那一天起就有制约的需要，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们权力一直遇到有界限的地方才休止。”我国古代的法家思想中就曾强调法律对权力控制的重要作用，这也说明了当时人们就认识到权力控制的重要性。权力的行使是需要制约和监督的。

现代国家审计是民主和法制的工具，其职能作用的实现手段即是对权力的监督和制约。党的十六大报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》中明确指出:“加强对权力的制衡和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。”第一次明确提出了审计在对权力的制约和监督方面的要求，赋予了审计新的职责。党的十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主”部分再次明确指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。……重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”党的十七大再次指出要对权力进行制约和监督，发挥经济责任审计的权力制约作用。

经济责任审计是一种具有中国特色的现代审计制度安排。它通过各种审计手段来对党政领导干部和国有企业领导人所在地区、部门、单位的财政财务收支以及相关的经济活动进行审计，来正确地评价领导干部在任职期间公共受托责任的履行情况。责任和权力是一体的两面，责任的履行需要行使权力，权力运行目的是履行责任。经济责任审计促进公共受托经济责任全面有效履行，必要要对权力的行使和运行进行制约和监督。加强经济责任审计使得干部权力得到制约和监督，干部权力必然朝着改善民生方向发展。

（三）加快绩效审计的发展，提高政府治理有效性 1999年，世界银行的发展研究报告指出：“一个有效的政府对于提供物品和服务是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的社会的可持续发展是不可能实现的。”从中可以看出，政府的有效性对人民生活是十分重要的。在当前情况下，无论是楼市调控的有效性，还是抑制通货膨胀的有效性，抑或是处理拆迁问题的有效性，都需要政府是有效的。

政府行为有效性离不开外部的监督，绩效审计正是针对政府审计绩效的一种审计类型，它由独立的审计机关和人员，依照有关的法规或标准，运用一定的审计程序和方法，对被审计单位或项目的经济活动的经济性、效率性和效果性进行监督、评价和鉴证，促进被审计对象改善管理，提高绩效。绩效审计可以着重在以下两个方面发挥其应有的作用：一是政策制定的有效性。绩效审计可以对改善民生政策（如楼市调控政策）的有效性进行审计，保证政策制定可以起到真正的作用；二是政策执行的有效性，政策制定要达到目标必须要有正确和有效的执行，绩效审计可以政策执行过程中，监督、评价和鉴证其经济性、效率性和效果性。

（四）审计结果公告制度促进改善民生 民生问题大量存在，甚至产生一定程度的民怨，重要的原因之一是社会公众对政府不了解，把政府运作看作是一个黑箱子，对其充满了不信任感。审计结果公告制度的执行，为社会公众了解政府、理解政府和相信政府提供了渠道。

审计结果公告制度，就是审计机关将审计结果即审计报告、审计决定书等审计结论性文书所反映的内容通过网络等载体向社会公开，通过社会舆论促使审计查明的问题得到进一步纠正和落实的一项制度。理论上说，政府作为公共受托资源的受托者，在承担经管责任的同时，还需要履行报告责任。审计结果公告是国家审计的内在要求。国家审计结果公告制度的执行，至少从以下两个方面发挥改善民生的作用。一方面，国家审计具有独立性和权威性，审计结果的公告，可以减少社会公众和政府机构之间的信息不对称性，使得社会公众更加了解政府的运作，避免不必要的误会，减少民怨，改善民生。另一方面，国家审计结果的公开使得政府部门公开化成为必然，政府透明度会越来越高，同时也有利于扩大政府的影响。审计结果公开使政府置于社会公众的监督之下，必然促使政府兢兢业业，全心全意为人民服务。

审计结果公告是民主政治的基本要求，审计结果公告制度的实行是对公民知情权、参与权和监督权的肯定和保护，对维护民权，改善民生将起到极其重要的作用。

四、结论

本文主要讨论了国家审计在政府改善民生过程中重要作用，包括了公共财政的审计监督、经济责任审计对权力的制约和监督、绩效审计存进政府有效性和审计结果公告制度执行这四个方面。政府需要改善民生，而改善民生的过程离不开国家审计。国家审计在政府改善民生的过程中发挥着积极有效的作用。

［1］蔡春：《审计理论结构研究》，东北财经大学出版社2001年版。

［2］陈骏、吴青川：《政府职能转型背景下的国家审计治理功能》，《审计与经济研究》2009年第1期。