突破与困境

姚民声 等

2011年上半年，由省人大常委会秘书长姚民声牵头的课题组，先后赴杭州、宁波、温州、湖州等市就我省街道人大工作开展调研。该调研成果为我们展示了全省街道人大工作取得的成效，也揭示了存在的问题。

361个街道已有351个设立人大工作机构

2001年以来，我省各地普遍开展撤乡镇建街道工作，目前共设立了361个街道（占整个乡镇街道总数的23.9%），比2001年增加了255个。其中市辖区共设街道205个，不设区的市共设街道106个，县共设街道50个。

从职能上来看，主要有城区老街道、由乡镇转为街道的、设在开发区内的街道3类。从人口数量看，人口（含户籍和常住）在5万以下的占38.4%；5万—10万的占39.6%；10万以上的占22%。从可用资金看，3000万元以下的占52.5%；3000万元至1亿元的占31.1%；1亿元以上的占16.4%。从财政体制看，一种是由县（市、区）财政拨付的，没有独立财政，主要在老城区街道；另一种是名义上没有本级财政，但实际上仍实行一级地方财政，主要在乡镇转过来的街道；还有少数街道按照一定的基数，超收部分按比例分成。

街道人大工作是街道经济社会和基层民主发展的必然产物。街道没有本级人大代表，街道内各级代表的日常活动需要有专门机构和人员去服务和保障；县（市、区）人大常委会工作覆盖面广，有很多工作需要在基层得到组织落实；基层群众的利益诉求日趋多样化，诉求表达的渠道需要进一步畅通；大量的社会矛盾集中在基层，需要创新载体去及时调处和化解。街道人大工作就是在这样的背景下逐步发展起来的。目前全省361个街道已有351个设立了人大工作机构。

回顾多年来的实践，我省街道人大工作的做法和成效可以概括为“五个进一步”。

党委重视支持，街道人大工作环境进一步优化。各级党委重视和支持街道人大工作，为发挥街道人大作用提供了根本保证。浙委〔2004〕12号文件和〔2009〕59号文件先后就街道探索开展人大工作提出了明确的要求。

立足服务代表，人大代表职能作用进一步发挥。服务代表是街道人大工委的重要职能。各地积极探索做好代表工作的方式，加强服务保障，不断增强代表活动实效。

强化组织实施，常委会的工作基础进一步夯实。街道人大工委作为常委会的工作机构，组织实施好常委会部署的相关工作是它的基本职能。调查问卷显示，有73.5%的街道把主要职责定位在配合常委会开展工作。

注重创新载体，群众诉求表达渠道进一步拓宽。各地街道人大工委适应基层群众政治参与积极性日益提高的要求，积极拓展反映社情民意的渠道，努力维护群众利益。

加强制度建设，工作规范化程序化进一步提升。各地街道人大工委注重建章立制，保障街道人大工作规范有效运转。目前，97.9%的街道人大工委建立了相关工作制度。

缺少法律依据制约街道人大工作开展

街道在基层社会建设和管理中承担的任务越来越重，但对于如何发挥好街道人大工委的作用，认识还不尽统一。一些街道党工委对街道人大工作的重要性认识不足，认为经济建设是硬任务，民主法治建设是软任务，街道人大只是配角，无足轻重，没有把它摆上应有的位置；有的简单认为设立街道人大工委主要是为了解决人事安排，重视和支持程度不够，对做好街道人大工作考虑不多。

调查问卷显示，认为“街道党工委重视支持不够是影响街道人大开展工作制约因素之一”的占到了32.4%。从街道人大工委本身而言，有些也存在认识不清、信心不强、干劲不足等问题，工作中存在畏难情绪，思路和办法不多，这些都影响了街道人大工作的开展。

由于现行法律对街道人大工委工作没有作出明确规定，造成街道人大工委定位不明确、职责不清晰。许多街道人大工委对该“干什么”、“怎么干”的理解差异性大，随意性比较强。有94.1%的街道人大同志认为“缺少法律依据是影响人大开展工作的制约因素”。

由于职责不清，造成了街道人大工委负责人不同程度地承担着党工委、办事处的一些工作。有的甚至把主要精力放在征地拆迁、招商引资、实施重点工程等工作上。据统计，36.8%的街道人大工委专职主任从事人大工作时间不到一半。由于法律依据的缺失，街道人大工委与办事处的关系也比较模糊，造成了街道人大监督工作不够规范，有的甚至存在越位现象。如有的街道人大工委要求办事处报告工作，提出审议意见交办事处落实，尤其是作出决定决议让办事处执行。这些做法可能有一些实际效果，但合法性值得推敲，需要逐步加以规范。

与乡镇人大相比，街道没有本级人大代表，都是县（市、区）级以上人大代表，从代表数量上来说要少得多。截至2011年7月底，全省街道所在的各级人大代表为6858人，平均每个街道代表人数不到19人，其中代表人数10人以下的占到12.5%。

从代表结构看，领导干部代表、企业家代表占的比例较高，而社区负责人和一线工人农民代表比例偏低。以余杭区某街道为例，19名区人大代表中，干部和企业负责人就占了12名，这些代表平时工作繁忙，很少有精力参加代表活动。还有一些仅仅把人大代表视为一种荣誉，履职意识淡薄，缺乏责任感和使命感。

从机构设置和人员配备情况看，有些地方还存在着机构不健全、力量配备不到位的问题。如还有2%左右的街道没有设立人大工委，26.6%的街道没有配备专职主任，21.4%的街道没有专职或兼职副主任，29.8%的街道没有配备工委委员，50.7%的街道没有配备工作人员。

从经费保障来看，只有5.9%的街道把人大工作经费列入财政预算，大多数街道都采取实报实销的方式。有些工委主任反映，每次组织活动都要事先和办事处负责人商量，需要“看情面”、“凭私交”，在一定程度上影响了工作积极性。一些欠发达地区的街道工作经费只是勉强维持，代表活动更是难以保证。另外，从办公条件来看，仍有13.6%的街道没有专门的办公用房，工作用车、电脑配备等难以满足工作需要。

街道人大工委应慎重把握监督工作

做好街道人大工作，关键在于党委高度重视，各方形成共识，全社会创造一个良好的工作氛围。

人大制度的优越性，就在于为人民群众政治参与搭建了有效载体。通过发挥人大及其代表的作用，能够有效整合各种利益关系，维护群众利益。同时，现代法治社会监督政府的推手和外在动力来自于人民群众，通过人大这个平台，可以使政府工作更好顺应民意，减少民众的对立情绪。为此，各级党委要深化对街道人大工作重要性的认识，充分运用人大制度的优势，做到党委领导“得力”，人大主动“给力”，政府善于“借力”，努力形成合力，共同推进基层和谐稳定。

街道人大工委作为县（市、区）人大常委会的工作机构，虽然不是一级地方国家权力机构，但地方组织法、代表法、监督法对工作机构职能以及代表履职等，都有一些原则性规定。

我省各地依照这些规定，并结合实际，探索出了一些基本工作职能。总结各地的成熟经验，课题组认为，目前街道人大工委的“角色”大致可以定位为：常委会工作的实施者，代表活动的组织者，群众利益诉求的反映者，解决民生问题的推动者，社会和谐稳定的促进者。在现有体制下，围绕这些职能开展工作，既是合法可行的，也是积极稳妥的。

从县级层面看，县级人大常委会与县级人民政府之间监督与被监督的关系，法律是十分明确的。但是在街道情况有很大不同，街道办事处是县级政府的派出机构，街道人大工委是县级人大常委会的工作机构，它们之间的关系和属性不是十分清晰。因此，在涉及监督工作时，必须要慎重把握。

要把握好街道人大监督的定位问题。从法理和人大性质来看，以街道人大工委名义直接行使监督权，容易引起争议，全国人大常委会对此也十分关注。一方面，街道人大工委不是一级地方国家权力机关，不具有集体行使职权的性质，作出的决定决议也是缺乏法律效力的；另一方面，街道办事处不是由街道人大工委产生的，它不存在对街道人大工委负责、受其监督的必然性。

当然，按照地方组织法、监督法和代表法的相关规定，街道人大工委可以组织代表或协助常委会开展对街道办事处及有关部门的监督，其合法通道就是通过督促代表建议和审议意见的落实，推动街道办事处及政府部门派出机构改进工作。

要组织实施好代表和常委会的监督工作。目前监督的主要方式是，组织开展执法检查、视察调研、工作评议和听取汇报等。围绕这些方面，街道人大工委要按照常委会的部署，认真抓好拟定实施方案、加强沟通协调、提供服务保障等工作，特别是要协助做好对代表建议和审议意见落实情况的督办，不断增强监督的实效。

要推进街道预算监督规范化、公开化。要总结推广宁波等地一些行之有效的规范做法，将街道预算作为部门预算纳入人代会及其常委会预算监督的范围。同时，又要适应深化公共财政改革的发展趋势，借鉴温岭“参与式预算”、义乌“全口径公开”、宁海“实事工程代表票决”等经验，推动街道预算的细化和公开。

大量的社会矛盾和群体性事件都集中在基层，这与基层群众利益诉求反映不畅、民主权利得不到有效保障、矛盾纠纷得不到有效化解有很大关系。各级党政部门要善于运用人大制度这个平台来创新基层管理。

要主动融入网格化管理大格局中，发挥好代表在网格化管理中的作用，重点是做好信访接待工作，通过建立信访接待日等载体，把信访工作与代表履职结合起来，让代表在矛盾调解中当好“和事佬”、“老娘舅”。有条件的地方可聘请律师参与信访接待，为代表和群众提供法律服务，促进矛盾纠纷有效化解。

要着力推动解决建议所涉问题。要把提高问题解决率放在更加突出位置，建立代表集体走访了解建议办理情况、代表约见建议承办单位负责人、办理结果代表合议等工作机制，不断创新建议督办方式，切实解决事关基层群众切身利益的难点问题。

同时，还要加强人大制度和法制宣传教育。街道人大工委要带头学法守法用法，发挥示范引领作用。

课题负责人：姚民声

课题组成员：王 强张国强 洪开开

周兴武 周慧晖 贺伟军

执笔： 周慧晖