国民党南京政府土地制度改革失败之分析
——基于新制度经济学制度变迁理论的视角

郑向东

（广东工贸职业技术学院 广东广州 510510）

从孙中山提出“平均地权”、“耕者有其田”的主张，到蒋介石等当权者多次强调土地问题的重要性，并决心要解决之，而且南京国民政府为解决土地问题提出过一系列土地改革的政策、法规，但为何在实践中未能取得成功？学界多以传统的阶级分析方法来进行论证，认为是国民党南京政府的阶级性质决定其必然维护封建地主阶级的利益，不会真正落实“耕者有其田”从根本上解决农民的土地问题。本文则尝试以新制度经济学的制度变迁理论的新视角对这一问题进行重新审视并作出新的解释。

所谓制度变迁是指新旧制度之间的替代、转换与交易过程。制度变迁是制度均衡和制度非均衡的矛盾统一。制度非均衡使现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会。人们为了捕捉这种新的盈利机会，就会意欲和力图改变原有的制度安排和制度结构，选择和建立一种新的更有效的制度。因此，制度变迁的发生是由于存在着制度非均衡，但并不是任何制度非均衡都能立即引发制度变迁；制度变迁的发生又是制度均衡的实现，是从制度非均衡向制度均衡的转变和飞跃。［1］P258新制度经济学制度变迁的理论把经济人的假设作为分析的出发点，把成本——收益分析方法作为最基本的分析工具。新制度经济学认为，制度变迁的行动主体考虑制度变迁的预期收益与预期成本的大小，只有当制度变迁使行动主体可能获得某种收益并且这种收益远大于成本时制度变迁才可能发生。因此，制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。［2］P80然而一个社会究竟采取何种方式实施制度变迁以及制度变迁能否获得成功，还取决于这个社会内的各种利益集团之间的权力结构以及社会偏好结构。

新制度经济学虽然是产生于西方发达国家，但其方法和原理更适合于分析发展中国家，尤其是新旧体制转轨的国家。从制度变迁的角度来看，上个世纪上半叶正是中国逐步走向现代化的转型时期，是经济发生重大变化的时代也是经济制度变迁的重要时期，因而新制度经济学制度变迁理论给我们提供了新的思考维度。因此，运用制度变迁理论来分析国民党南京政府在执政期间的土地制度变迁历程，通过对其变迁轨迹的梳理和剖析，分析和总结国民党南京政府土地制度改革失败的原因，对我们更好地理解中国共产党领导的土地革命的意义无疑是有裨益的，对今天我国农地制度改革也是很有借鉴意义的。

一、国民党土地制度变革之发轫

（一）近代中国土地制度的非均衡状态

近代以来，从总体上看，农村土地兼并，地权不断集中于少数私人地主之手的趋势是十分明显的。随着商品经济的发展和社会变迁，土地占有关系发生显著变化，土地私有化逐渐占据主导地位，各种传统意义上的公共田地逐渐减少。19世纪末20世纪初，清政府先后正式颁行东北及内蒙放垦政策，并承认旗地的自由买卖，各省政当局对屯田、学田、公田、官荒等也公开或秘密出卖，这就为一些军阀、官僚、豪绅、商人利用各种特权以极低廉的代价或不费任何代价，大规模占有土地提供了一个极好的机会，推进了官地公地私有化的进程。［3］P23据统计，在l887年，各种官田和屯田占全国耕地面积的 l8．8%，1929—l933 年间，已减至 3．3%。［4］P275关于当时全国土地分配的情况，有多种调查来源，虽然具体数字上有差异，但大致反映了相同的结论：占农村人口少数的地主富农，占据大部分土地，而占农村人口大部分的贫农、雇农却只占极少部分土地。［5］对农民来说，他们身上更重的负担是地租，正如孙中山先生所指出：“现在的农民都不是耕自己的田，都是替地主来耕田，所生产的农产品大半是被地主夺去了。……农民耕田所得到的粮食，据我们在乡下的调查，十分之六是归地主，农民自己所得到的不过十分之四，这是很不公平的。”［6］P399另外，如果遇上天灾，则有可能颗粒无收。再加上清末以来战争连绵，农民们被迫背井离乡。这些都严重地影响了农民的生活和生存。所以，每一个农民从自己的切身经验中都懂得这样一个最简单的道理：由于自己没有土地或土地太少，就只好向地主去租地，租了地主的土地，就要向地主交纳很重的地租，交了租就吃不饱、穿不暖，就要受苦。因此要求获得土地便成了亿万农民最迫切的愿望。此外，近代城市的发展，给土地流转和土地管理提出了新问题，也给土地制度变革提出了新的要求。大量农村土地变为城市土地，在土地流转和管理上必须有新制度予以规范。因此，近代中国的土地民生状况及经济、城市化变化都给地权制度提出了紧迫要求。这些为土地制度的变革提供了民众基础。

从制度变迁理论角度来看，近代中国的土地制度实际上处于一种非均衡状态，即封建土地所有制不能满足农民对土地的需求以及资本主义城市发展的需要，而这正是土地制度变迁的诱致因素。“制度不均衡将产生获利机会。为得到由获利机会带来的好处，新的制度安排将被创造出来。”［7］P389

（二）孙中山土地改革思想的形成

正是获利能力无法在现在的安排结构内实现，才导致了新的制度安排的形成。诺斯将制度变迁的主体区分为初级行动团体和次级行动团体。“正是行动团体认识到存在一些收入（这些收入是他们的成员现在不能获得的），只要他们能改变安排的结构，这些收入就可能增加。”［8］P272初级行动团体，是一个决策单位，这一团体启动了制度创新与变迁的进程。

孙中山先生是国民党土地政策的奠基人。早在1905年同盟会宣言发布以前，孙中山便提出了“平均地权”的口号。他在《中国同盟会革命方略》中阐述了“平均地权”的含义：“当改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价，仍属原主所有；其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享，肇造社会的国家，俾家给人足，四海之内无一夫不或其所，敢有垄断以制国民者，与众弃之。”［9］P297由此来看，“平均地权”并不是重新分配所有的土地，其含义简单讲就是“核定地价、照价征税、照价收买、涨价归公和土地国有”。1912年10月12日，孙中山在上海报界公会欢迎会的演说中阐述了平均地权的具体设计方案：“平均地价，即厘定地价之高下，为一定准则，地主本之纳税，而国家得随时照其原价收买。……至地价之高低，则一任民间之所报。若多报于原值，则是先负重税，且不知国家何时收买；若少报于原值，则固可减省税量，然一俟国家收买，则必受方折。如是，以此两种心理自衡，则必能报一如原值公平之价额。国家既得地价之真数，则收买时不患民间有意抬高价额之事。可因将来交通之便利，于其集中繁盛之区，一一收土地为国有。则因将来市场发达，地租涨高，皆国家共有之利，可免为少数地棍所把持。”［10］P501“平均地权”最初主要是针对城市土地问题提出来的，目的在于土地的国有化。孙中山的“平均地权”只是要“取消地主的土地所有权，为资本主义的自由发展开辟道路”［11］P450，是“纯粹资本主义的，十足资本主义的土地纲领”，是“能够使农业中的资本主义得到迅速发展的土地纲领”。［12］P426所以说，虽然在一定程度反映了农民对土地的要求，但其主观目的是为资本主义的发展开辟道路。

不同于“平均地权”，“耕者有其田”是针对农地提出的方针。1924年8月，孙中山第一次提出了“耕者有其田”的主张。他在当时的一次《民生主义》演讲中说：“我们要解决农民的痛苦，归结是要耕者有其田。这个意思就是要农民得到自己劳苦的结果；要这种劳苦的结果，不令别人夺去。现在农民劳动的结果，在农民自己只能分到四成，地主得了六成，政府所抽的捐，都是农民出的，不是由地主出的。像这种情形，是很不公平的”。他总结说：“至于将来民生主义真是达到目的，农民问题真是完全解决，是要‘耕者有其田’，那才算是我们对于农民问题的最终结果。”［13］P399他主张效仿俄国，“俄国改良农业政治之后，便推翻一般地主，把全国的田地，都分到一般农民，让农民耕者有其田，耕者有了田，只对于国家纳税。另外，便没有地主来收租钱，这是一种最公平的办法，我们现在革命，要仿效俄国这种办法，也要耕者有其田，才算是彻底革命。”［14］P867他虽主张学习俄国的办法实行耕者有其田，但并不主张马上就实行，也不主张发动农民直接去分地主的田，而是主张以后由政府实行和平办法，“要联络全体的农民，来同政府合作，慢慢商量来解决农民同地主的办法。农民可以得利，地主不受损失，这种方法可以说是和平解决。”［15］P869

在当时的社会环境下，以孙中山为代表的“初级行动团体”（资产阶级）首先从近代中国土地制度非均衡状态中预见到了制度变迁的潜在利益，认识到制度变迁后能够获得的利益（包括经济利益和政治利益），提出并设计了制度创新方案，即提出了“平均地权”、“耕者有其田”的土地制度改革方案，不仅考虑资产阶级自身利益最大化问题，还考虑对其他利益集团（如地主和农民）的影响，在一定程度上反映了农民的要求和愿望，但并不完全，其理论意义大于现实意义。

二、南京国民政府的土地改革措施及其结果

在孙中山的土地改革思想指导下，南京国民政府出台了一系列土地政策、法规，并在实践中进行了多次改革尝试。

（一）土地改革的主要措施

第一，推行“二五减租”。1926年，国民党中央及各省市联席会议作出关于“减轻佃农田租百分之二十五”的决定。此后，湖南、湖北、江苏等省国民党当局也于1927年分别颁布过减租实施办法。［16］P257其中，浙江省是“二五减租”政策颁布后实施时间最长，同时也颇有成果的一个省份，可谓此时期“二五减租”的典范。“其条例较他省详密，进行亦较为紧张。以视他省如昙花一现者，惟浙江省二五减租自实行以来，曲折亦多。……实施的历史也较长，可资借鉴与研究之处极多。”［17］P911927年11月4日，国民党浙江省临时党部和省政府联席会遭到了地主豪绅的抵制与反抗，他们以无力缴付土地税和将不缴土地税相威胁，要求取消二五减租。1929年4月，浙江省府会议第217次会议决定从本年度起取消“二五减租”，并同时决定预征田赋。又因省党部极力反对，及国民党中央调解而又暂未取消。1929年8月再次改定浙江省二五减租暂行办法，修订后的条例虽在名义上保留了二五减租的提法，但较之1927年、1928年的规定，其实施范围及效果大打折扣，佃农之能真正获得减租实惠的，已寥寥无几。［18］肖铮后来回忆说:“至此，党政纠纷表面上算是暂告了结，二五减租在名义上仍旧存在，然而实行办法内容空洞，且佃业理事局取消，另组织佃业仲裁委员会，无丝毫实权。因此浙江之二五减租黯然失色，名存实亡矣。”［19］P273，而到1932年后，减租已不能切实执行，完全陷入停顿状态，减租令最终成一纸空文。

第二，《土地法》的颁布实施。南京国民政府于1930年颁布了《土地法》，声称将实行土地改革。此后又颁布了《土地法施行法》(1935)和《修正土地法原则》(1937)。1946年完成并通过了修正土地法草案及修正土地法施行法草案。1930年《土地法》第7条、1946年《土地法》第10条规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体。其经人民依法取得所有权者，为私有土地。”1930年《土地法》第12条规定：“凡未经人民依法取得所有权之土地，为公有土地。私有土地之所有权消灭者，为公有土地。”即土地所有权类型为土地公有和土地私有。受孙中山土地思想的影响，南京政府的土地法制加入了诸多对土地所有权的限制，包括土地私有范围及数量的限制、土地所有权处分的限制、所有权行使之限制、强行减租与保护租户等。也对土地登记、申报地价、征收地价税及土地增值税、土地征收等问题作了详细规定，体现了孙中山关于核定地价、照价收税、照价收买、涨价归公的平均地权学说的精神。以上对土地所有权的种种规定，可见南京国民的地权立法，“寓有浓厚所有权社会义务及物尽其用之理念。”［20］P378“但将孙先生所主张之凡属土地自然增价‘都收归众人所有’，拿来与该法的规定一比较，显然可见其反较孙先生的主张为退步”［21］P205而且这些规定也并没有在实践得以真正实施，从而没能起到抑制土地兼并的作用，民国政府的所谓“土改”也没有带来什么实质的城市土地国有化。

第三，地籍整理。所谓“地籍整理”，就是对土地自然状况、社会状况和法律状况进行调查、测量与记录，内容包括土地产权和土地分类面积等内容的登记。1933年10月，陈果夫出任江苏省政府主席。他认为解决土地问题首要的是进行地籍整理，摸清土地状况，以便下一步行动。于是，从1934年5月1日开始进行土地清丈，到抗战爆发前，江南各县均已清丈完毕，江北也有一半县份丈量将近结束。清丈过的地方，有10多个县已办好土地登记，开始施行地价税，代替田赋。［22］另外，陈果夫在江苏还办了几件有关土地问题的事情，其一是将疏导淮河干涸的土地出租给农民；其二是在镇江江边办理土地重划，准备划为新市区；其三是准备在启东县试办耕者有其田，但因抗战爆发没有进行。［23］P89

（二）地权状况进一步恶化

南京国民政府土地委员会在抗日战争前曾用了二年时间对11个省89个县进行过一次较详细的调查。这次所做的调查分二项：一是对1，545户大地主的调查，共占有土地面积为3，127，110亩，占土地最少的户为300亩，最多的户为3万亩，平均每户占2，030亩。二是对752，865户普通农家的调查，共占有土地11，895，456亩，平均每户15.8亩。这两者相比较，大地主户数占二项调查总户数的0.2%，而其所有的土地却占二项调查总面积的21%，每户大地主平均土地占有量是普通农户的128.5倍。［24］P23总起来说，占全国人口11．8%的地主、富农垄断了土地61．7%的土地，而占人口88.2%的中农和贫雇农，只有38．3%的土地。其中占人口66%的贫雇农，其占地比重更只有17．2%的土地，可见土地分配之不均。［25］抗日战争时期，大后方地权集中的情况超过了战前。据国民政府行政院农产促进委员会的调查，1940年四川省农村79.07%的土地掌握在占人口8.6%的地主手中，而且土地愈肥沃，集中程度越大，如在成都县竟有90%以上的土地掌握在占人口1.1%的地主手中。［26］P12直到1949年，国民党统治区域的土地制度仍基本上是以前封建王朝的延续，没有发生根本的变化，全国土地大部分仍掌握在地主阶级的手中，广大农民却很少拥有或完全没有土地。

南京国民政府作为推动土地制度变迁的“次级行动团体”，不可谓不重视土地问题，既出台了土地法规，又进行了区域性的土地改革实践，但不论从土地政策、法规的实施，还是从土地改革实践的结果来看，都没有改变以往地权不均的状况，反而使土地更加集中，地权状况更加恶化。也就是说，南京国民政府所推行的土地制度改革并没有完成历史赋予它的使命——“平均地权”和“耕者有其田”，土地制度依然是处于非均衡状态。

三、南京国民政府土地制度改革失败的制度分析

以制度变迁理论的视角来看，南京国民政府土地制度改革是由政府（国家）推动的自上而下的强制性制度变迁。政府（国家）作为制度变迁的主体好处在于：具有规模经济，能够降低制度变迁的成本；可以弥补由于外部性和“搭便车”导致的制度供给不足问题；可以减少制度变迁时间。但政府（国家）作为制度变迁的主体也会因为统治集团的利益偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚机构问题、集团利益的冲突以及社会科学知识的局限性等因素造成制度变迁的失败。［27］P397因此，从制度变迁的角度看，笔者认为南京国民政府土地制度改革失败的原因主要有以下几方面：

（一）南京国民党统治集团的利益偏好

国家（政府）作为“次级行动团体”是由统治集团操纵的，统治集团也有自身的利益，并且是以追求利益最大化为目标的，当国家利益和统治集团利益相一致时，是不存在问题的；当两者利益不一致时，问题就在于如何选择，而这恰恰又是无效制度得以维持的原因。国民党统治集团高层在地权问题上过于贪顾短期和私人利益及名声，忽视长远及社会利益，他们最为关注的是自己任内的政绩。以蒋介石和胡汉民为例。

作为军人出身的国民党领袖，蒋介石在土地问题上最为关注的是田赋和兵源。作为政治统帅，他知道没有钱什么事都办不成，没有兵政权就保不住。1932年，他在地政研究所开学典礼上也曾说：“我国土地如果实行清丈之后，田赋收入，比现在可望加多二十多倍，即每年可望收入二十万万元，岂不是与国家财政大有裨益。”［28］P15121933年12月他更直白地说：“今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持，不苦人不得地，惟苦地不整理”，故“中正对于土地政策，认为经营及整理问题实更急于分配问题”。［29］P885此话道出了蒋对平均地权的漠视和对财政收入的追求。

作为立法院院长的胡汉民注重的则是法律体系的尽快建立，以速度为先。从总的立法进程来看，胡汉民执掌立法院两年间，制定了民法各编及民事诉讼法、公司法、海商法、保险法、刑法、刑事诉讼法、土地法、工厂法、工会法、公商法、劳动法、出版法。其立法速度之快，达到惊人的程度。这充分反映了胡汉民“求于最短期间，完成这件伟大的工作”的带功利色彩的指导思想。［30］P286胡汉民极为关心立法的速度，但对土地立法之后的实施却显得不那么在乎。他说：“此法通过后，恐非在短期内就能实施。……土地法全部完成公布以后，各地如何准备，如何准备得快，使此法得于早日实施，那就不仅是立法院的事，而是大家的责任了。”［31］P743此话是把后续工作留给了地方，留给了“大家”，法律实施不是他的事了。

作为国民党统治集团核心人物的蒋介石、胡汉民，都在追求他们自身效用的最大化——自身政治利益的最大化，而这种功利心严重地影响着土地法规的制定和实施效果。

（二）各级官僚机构特别是农村基层机构追求自身利益最大化

国家是由各种各样的官僚机构组成的，作为统治者的代理人，这些官僚机构的职责是执行国家的决策，但实际上他们也是“经济人”，也有自身的利益，不管是作为行动者的组织机构，还是作为行动者的个体官僚，也要追求自身利益最大化。“这些官僚机构并没有被统治者控制住，官僚自利行为也没有彻底消除掉。结果是设计成统治者利益最大化的政策，却被扭曲成使官僚机构本身受惠。”［32］P399

中国历来是一个农业国家，各级政府官员，大多是农村出身。土地改革因为“牵涉到本身利害关系”，因此“往往是‘推’、‘拖’了之”。国民党、政府、军队的许多大员本身既是大官僚、大买办、大军阀，同时又是大地主的比比皆是。1930年春，江苏省民政厅“调查全省514个占有土地千亩至6万亩的大地主，其中374人均有主要职业，其余140人，虽未确知其所操职业，但纯粹以收租生活者为数不多。在374个地主中，44．39%为各级军政官吏，34．49%为当铺及钱庄之老板或为放高利贷者”［33］P46155，地方政权的阶级基础由之可见一斑。所以，“自从民国二十一年起，我们发挥的各种土地改革步骤，统多遭了反对者以‘应慎重’、‘再研究’等延宕战略，使土地改革的一切政策都遭到了搁置；以致有整个大陆沦亡的后果”。［34］P73

将国家权力竭力深入乡村和乡村基层行政化、官僚化，一直是南京国民政府在进行现代民族国家建设时的社会整合方向。但正如摩尔所言：“在前工业社会，建立大规模官僚机构的努力不久就会隐入困境，因为要想从居民中榨取足够资金来发薪饷几乎是办不到的”。［35］P135因此国家的权力只能通过地方中介——即乡绅阶层来实现，于是，经过遴选和培训的、具有国民党意识形态背景的新式乡绅就成为乡村与国家之间的“桥梁”。然而，许多所谓经过选拔培训的区长的表现并不尽如意。新乡绅阶层派系斗争激烈，是否损害自身利益是决定他们行为的唯一准则，所以当时国民政府推行的土地整理、田赋整顿和租佃改良等农村改良政策无法真正得到落实。正如当时学者所评：“就过去几年情形而论，一切减轻封建剥削的改良政策，比较容易得到中央和若干省政府的同情，但很难得到县政府尤其是区乡长的拥护。中央政府所决定的改良主义政策，往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所剩无几……地方政府尤其是乡村政治组织充满着豪绅势力，很难希望它来忠实地执行反封建的改良政策。”［36］P313早在20世纪30年代经济学家益圃就指出：“租佃制度是否能够彻底改革，关键还不在改革办法是否周密，而在乡村政权究竟在谁的手里，如果地主豪绅掌握乡村政权，那么任何周密办法都是无法推行。”［37］P342正是由于各级地方官僚的利益与封建土地所有制之间扯不清的联系，使得南京国民政府颁布的土地政策遭到了地方各省不同程度的抵制，而且愈往基层政策执行者愈封建化，阻力也就愈大，导致土地政策扭曲走样或流于形式。

（三）集团利益的冲突

各个行为主体都是从自身的利益出发并基于自身的成本——收益计算来推动制度变迁。由于不同行为主体的效用函数和约束条件的差异，他们对同一制度安排的收益和成本可能会有不同的评价，要求全体行为主体对每一制度安排作出一致协议或一致同意往往是不可能的。制度变迁经常体现为在不同的选民中重新分配财产、收入和政治权利，这必然导致集团之间的利益冲突。遭到利益损失的集团如果得不到补偿，必然会极力反对制度变迁，而希望从制度变迁中获益的集团也会向国家寻租等等。当这些努力发生作用时，制度变迁的结果就会受到影响或者是不合理的制度以高成本继续运行，或者是新的制度明显突出了部分人的利益，尽管那将损害经济增长的效率。

南京政府推行的各项土地改革措施，从根本上来说并未真正触及旧的土地占有关系，但是即便如此，这些改革也因为触动地方土豪劣绅的利益而遭到抵制，收效不大。［38］P457例如，1927年6月17日，浙江省政府通过了减轻佃农租额25%的决议。同年11月，又公布了 《本年佃农交租实施条例》，规定“正产物全收50%为最高租额，佃农依最高租额减25%交租”。［39］P5011928 年 7 月，省党政联席会议通过了《十七年佃农交租章程》及《佃业理事具暂行章程》。但各地地主多方设法阻挠，武义县党部指导委员胡福被地主买凶手刺伤，天台县党部指导委员朱良庆被刺身亡，其余各县受到的打击的也很多。到1929年春，省政府决定预征田赋，有势力的地主即乘机向省主席张静江说：如不取消二五减租，地主就不纳田赋。于是在4月召开的省府第217次委员会议上，张静江以二五减租试办后，“纠纷迭起”、“有弊无利”为由，决定取消二五减租，实行预征田赋。［40］二五减租因此在浙江宣告失败。

总之，以孙中山为代表的国民党利益集团从近代中国土地制度非均衡状态中首先预见到土地制度变迁的潜在的利益，即认识到资本主义发展对土地的需求以及农民对土地的要求，提出了“平均地权”、“耕者有其田”的土地制度改革方案。然而，当国民党取得政权后着手进行土地制度改革时，从最高领导层到地方各级官僚都在追求自身效用的最大化，都是从自身的利益出发并基于自身的成本——收益计算来推动制度变迁。由于不同行为主体的效用函数和约束条件的差异，因而他们对同一制度安排的收益和成本有不同的评价及行动。南京国民政府在推动土地制度改革过程中由于遇到重重阻力，制度变迁的预期成本高昂，因而不愿下决心也无力推行改革。而地方各级官僚则与地方绅商有着密切关系，因土地制度改革“牵涉到自身利益”，因此都对改革进行不同程度的抵制，其结果是土地政策被扭曲成使地方官僚本身受惠，而广大农民对土地的利益要求——“耕者有其田”则被罔顾，土地制度仍然处于非均衡状态，于是另外一种土地制度变迁方式出现了——这就是中国共产党领导的轰轰烈烈的土地革命。而正是这场革命才真正解决了中国农民的土地问题，实现了孙中山提出的“耕者有其田”的目标。

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