我国金融消费者法律保护的完善

陈世如

（福州大学 法学院，福建 福州 350001）

我国金融消费者法律保护的完善

陈世如

（福州大学 法学院，福建 福州 350001）

世界各国在后金融危机时代，已经掀起对金融消费者的法律保护高潮。我国当前对金融消费者的法律保护还处在萌芽状态。因此，在梳理我国金融消费者法律保护的现状下，借鉴域外的相关法律保护制度，完善我国的金融消费者权益具有一定的理论和实际意义。

金融消费者；法律保护；金融监管

2008年美国次贷危机后，各国纷纷反思本国的金融监管法律制度，加强对金融消费者的法律保护已经深入到金融监管体制的改革之中，新一轮的金融监管理念开始出现。而我国一直以来忽略对金融消费者法律保护的重要性，缺乏有效的法律机制，为我国金融的发展和稳定埋下隐患。因此，对我国金融消费者法律保护的完善势在必行。

一、我国金融消费者法律保护的现状及缺陷分析

改革开放后，伴随着我国经济迅速发展，金融市场也日益完善，不断的金融创新产品开始在我国显现，金融产品的种类和结构也日渐复杂，同时，金融产品和服务也遍及我国各个疆土的寻常百姓家。然而，由于金融产品和服务自身的一些特质，金融机构侵犯金融消费者的权益已不足为奇，金融机构与金融消费者之间的纠纷层出不穷。当前我国金融消费者的法律保护缺陷多多，主要体现在以下几个方面。

（一）金融消费者的法律界定尚不明确

金融消费者的法律界定是金融消费者法律保护的逻辑起点，对金融消费者的性质进行不同的法律界定将导致适用不同的法律制度。当前我国学界对金融消费者的法律界定尚存争议，法律也未对其内涵进行确认。大部分学者对银行和保险领域称之为金融消费者表示认同，但是在证券业以及一些银行的理财产品上则普遍认为个人不是金融消费者，而应当是投资者。[1]作者认为，投资者和金融消费者的适用法律理念完全不同，投资高风险、高收益的领域，一般奉行风险自负的原则，而消费者领域，则是为在商品经济时代，修正市场的缺陷导致的不公正，对弱势群体的一种倾斜保护的体现。因此，对金融消费者的法律界定，确认其内涵，是对金融消费者法律保护研究的基本范畴。我国目前尚未有一个明确的金融消费者的法律界定，极其不利于金融消费者的保障。

（二）缺失对金融消费者保护的专门法律规定

我国对金融消费者的法律保护规定散落在各个相关的法律部门，比如《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》以及相关的规章制度等等。[2]首次在立法中使用“金融消费者”这一字眼是在 06年的《商业银行金融创新指引》，该指引主要是对金融机构的运行机制、风险机制和监管进行规定，是为保障金融机构自身业务的规范，并没有专门对金融消费者的法律保护进行阐述。94年的《消费者权益保护法》是对一般商品和服务中消费者保护的基本法，不适应与拥有自身特质的金融产品和服务，相关问题并不能得到解决。同时，《银行业监督管理法》等相关的金融法律并没有关注金融消费者的保护。对金融消费者的保护更多的是由银监会、保监会和证监会等这些监管机构制定的行政规章或者是其他的规范性文件，相关的规定由于没有协调一致，常常权利不明确且冲突，同时实施起来因为立法层次较低，社会效果并不理想。

（三）缺乏金融消费者法律保护的专门机构

我们目前处理金融机构与金融消费者之间的金融纠纷模式主要有：媒体途径、诉讼途径、政治途径和信访途径。[3]在我国，一般金融消费者与金融机构发生金融纠纷后，极少数的会去寻找金融监管部门投诉，那是由于金融监管部门比如银监会多是对银行业金融机构的运行和风险进行监管，往往缺乏对金融消费者的专门保护。而对媒体途径、政治途径的纠纷解决模式，由于金融消费者与金融机构之间的纠纷涉及专业性比较强，很难真正的合法的解决金融纠纷。与传统的消费者相比，金融消费者由于金融产品和服务的专业性、复杂性、无形性以及销售的诱导性，其更是处于弱势地位。早在20世纪90年代，英国学者Michael Taylor就提出了著名的“双峰”理论，保护消费者权益与对金融机构的审慎监管对金融的稳定一样重要。而我国目前没有一个能够保障金融消费者的专门机构，从国内上看，大量的金融纠纷没办法得到有效的处理，同时缺乏对金融消费者的保护，我国的金融监管也是在一条腿走路。从国际上看，也与当前金融监管的保护金融消费者的目标格格不入。

二、域外金融消费者法律保护的借鉴

（一）美国

早在1999年美国的《金融服务现代化法》就已经对金融消费者做出界定。次贷危机的爆发，让美国人开始反思自己的金融监管目标，发现自己在金融消费者领域保护的不足，开始革新本国的金融监管局面。2010年奥巴马总统通过的金融改革法案侧重对风险防范机制和金融消费者的法律保护。在金融爆发前夕，7家金融监管部门均看重自身的利益而忽略了对金融消费者的保护。因此，在2010年的法案中，美国对金融消费者的保护内容进行明确，以及设立了消费者金融保护局（CFPB）。他是一个独立的监管部门，制定信息披露等规则，同时他还是个投诉渠道，确保金融消费者的合法权益。

（二）英国

首先，在2000年的《金融服务与市场法》中，立法者首先明确了金融消费者的概念，同时区分不同类型的消费者而给予不同程度的保护。

其次，英国政府摒弃了之前对金融监管的分业监管局面，由英国金融服务管理局（FSA）负责统一金融监管。在FSA下，成立了金融业调查专员公署（FOS），结束了之前由多个调查专员机构联合处理金融消费者与金融机构的纠纷。FOS是新设立的专门解决纠纷机构，虽然由FSA设立，但是独立于FSA，保证自身的中立和公正性。金融消费者向FOS投诉时，一般先由FOS进行调节和协商，可以平衡纠纷解决的效率与公正。

再者，英国“对号入座”，规定了专门的金融消费者保护的相关法律。比如《2000年金融法》明确了相关金融消费者的权益保护；2001年FSA发布的《产品销售后公平对待消费者的报告》和2005年的《关于金融服务投诉指引》等这些都专门规定了金融消费者的保护机制，有效的保障了金融消费者的权益。[4]

（三）美国和英国的相关法律保护机制给我国的启示

首先，金融消费者的法律内涵的确定是对金融消费者保护的大前提，是对弱势群体的倾斜保护理念在金融消费领域的灌输。特别是在后金融危机时代，对金融消费者的保护已经与金融的审慎性监管同等重要。其次，法律是对社会的反应，对金融消费者的保护要在法律上确定下来，同时协调法律之间的矛盾。有套相对比较完善的法律体系是金融消费者保护的核心内容。再则，英国和美国都专门设立了金融消费者与金融机构纠纷的争端解决机制，从金融纠纷的事后救济上给予保障消费者。最后，在法律层面外，各国均加强普及对金融消费者的教育。他山之石可以攻玉，对域外相关法律规定的述介对我国正在繁荣发展的金融市场具有一定的参考价值。

三、完善我国金融消费者的法律保护

（一）金融消费者法律保护的必要性

首先，对于金融消费者而言，其相对金融机构的弱势地位使其有保护的必要。对于金融产品而言，专业性强、复杂性、无形性以及销售方式诱导性等，导致消费者在购买金融产品时，受到信息的影响更大。金融产品和服务自身的特质使得金融消费者不同于普通的消费者，受到信息的影响更大。其次，金融机构的一定垄断性。当前国际形势下，无论是在哪一个国家，金融机构都相对来说具有一定的垄断性。缺乏一个自由准入的市场环境下，金融消费者比普通的消费者会更依赖相对比较稀缺的金融机构。供给不能满足需求的情况下，往往供给一方更具有主动权。与普通的消费者相比，金融消费者更具有倾斜保护的必要存在。最后，在后金融危机时代，各国纷纷反思金融危机产生的根源。其中金融法律监管的缺位被认为是核心因素，而当前金融监管的目标已经透过这次危机革新为“双峰”监管，即金融消费者保护与金融监管并重。保护金融消费者对我国当前的如日中天的金融市场势在必行。

（二）明确界定金融消费者的法律内涵

明确界定金融消费者的法律内涵，区分消费者与投资者的范围，在各国已是铁板钉钉的事情。我们需要清楚保护的对象和范围，没有被保护的主体，这个法是一个空法。其次，对金融消费者和投资者二者的法律保护理念不同。金融消费者也属于消费者的范畴，固然，消费者保护对弱势群体的倾斜保护也适用于金融消费者。而投资者更注重的是适用私法进行解决契约的问题，自身投资的风险也被高额的利润回报抵消，也即在投资领域讲究风险自负的原则。笔者赞同购买中低风险的金融产品和服务属于金融消费者，但是购买高风险的投资产品则不能认为是金融消费者。因此，明确界定金融消费者的法律内涵有助于完善我国金融消费者的法律保护。

（三）完善金融消费者保护的法律法规

我国当前对金融消费者保护的法律法规较匮乏，多强调的是对金融机构的运行规制，少有对我国金融消费者进行法律保护。[5]美国、英国都有专门对金融消费者保护的法律法规都比较完善。在借鉴国外的基础上，笔者认为首先，我国应当明确保护金融消费者的目标。当前国际形势下，在完善金融机构的审慎监管与保护金融消费者双重责任下，完善对金融消费者的法律保护有助于完善金融市场的安全。其次，我国应当对相关金融消费保护的法律法规进行梳理协调。当前的相关法律法规存在矛盾和不统一，“一行三会”各自制定自己业务的规章制度，对于相同性质的一些产品可能适用不同的保护标准，以及出现的一些职权交叉和空白。其此举也是助于完善金融消费者法律保护体系。最后，我国也应当制定专门的《金融消费者保护法》。金融消费者不同于消费者，其有自身的特质，如果简单的修改我国的《消费者权益保护法》不利于保护我国金融消费者，同时也使得我国的《消费者权益保护法》体例不协调。

（四）构建一个专门的金融消费者保护机构

为何要构建一个专门的金融消费者保护机构呢？首先，后金融危机时代，对金融消费者的保护有利于金融安全。各国已经把金融监管的目标转向“双峰”的监管模式上，金融的监管与金融消费者的法律保护并列齐驱。但是，笔者赞同对金融机构的监管部门不能同时是保护金融消费者的保护机构。由于对金融机构的审慎性监管的目标不同于保护金融消费者的目标。审慎性监管时保障金融的稳定，防范金融风险，当出现金融风险时，金融监管机构将会联合金融机构一同应对金融风险的发生，而金融机构的利益经常与金融消费者发生冲突。[6]若金融监管部门同时是金融审慎监管和保护金融消费者机构，则会出现自身矛盾的现象。其次，当前我国大量的金融消费纠纷无法得到有效的解决，构建一个专门的金融消费者保护机构，内设处理金融消费纠纷部门。不与金融机构相挂钩，可以保障其中立性，同时对于专业性极强的金融消费纠纷也可以得到有效的解决。最后，专门的金融消费者保护机构在对金融消费的知识普及上也具有一定的优势，提供一定的信息咨询，进一步保护金融消费者。

[1] 吴盛光. 金融消费者保护：后危机时期全球金融监管改革的重点[J]. 金融监管,2011,(413).

[2] 郭丹. 金融消费者之法律界定[J]. 学术交流,2010,(8).

[3] 邢会强. 处理金融消费纠纷的新思路[J], 现代法学,2009,(9).

[4] 李沛. 金融危机后英国金融消费者保护机制的演变及对我国的启示[J]. 清华大学学报（哲学社会科学版）,2011,(3).

[5] 罗传钰.金融危机后我国金融消费者保护体系的构建——兼议金融消费者与金融投资者的关系[J].学术论坛，2011，（2）.

[6] 岳彩申，张晓东.金融监管制度发展的新趋势——消费者保护与审慎监管的分离[J].上海财经大学学报，2011，（3）.

Improvement of the Legal Protection of Chinese Financial Consumers

CHEN Shi-ru
(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou Fujian 350001, China)

After the financial crisis, all the countries in the world set off the legal protection of the financial consumer. Our country’s legal protection of financial consumers is still in its infancy. So, in the current situation of the legal protection of our country’s financial consumers,we can learn from foreign related legal protection system to improve the Chinese financial consumer protection law system.

Financial Consumer; Legal Protection of Financial Consumers; Financial Supervision

DF438

A

2095－414X(2012)04－0035－03

陈世如（1988-），女，硕士研究生，研究方向：金融消费法律保护.