非营利组织问责:概念界定、要素分析与限度把握

向加吾

(安徽工业大学 文法学院，安徽 马鞍山 243002)

非营利组织问责:概念界定、要素分析与限度把握

向加吾

(安徽工业大学 文法学院，安徽 马鞍山 243002)

随着非营利组织规模的扩张、吸引资金的激增和塑造公共政策力量的增强，对其进行问责成为近年来各界关注的热点。非营利组织问责由问责主体、问责客体、问责内容、问责方式和问责效果五个要素构成。可以从代表性概念视野下问责的定位判断、多重利益相关者视野下问责的回应对象选择、自主性维持视野下问责的自律他律机制的平衡选择等方面对非营利组织问责的限度进行探讨。

非营利组织;问责;问责体系;自主性

1 相关概念界定

近年来，随着社会公众的权利意识和责任意识的深入发展，随着公民要求知情权的呼声不断高涨，问责(accountability)一词逐渐在政府部门、企业组织和各种社会团体中流行开来。对于问责的概念界定，目前学术界是仁者见仁，智者见智，还没有形成一致的认识。事实上，问责一词如同“变色龙”，是一个多维度、多层次的复杂概念。

Brown和Moore(2001)指出，当行为人接受了一定的外部资源支持并做出一定会做某件事情的承诺时，他就要承担一定法律责任、道德责任和使命责任，他就要尽其所能地去履行自己的承诺，因此，可以说该行为主体是可问责的。举例来说，在对所接受的捐赠资源的使用上，非营利组织对组织的捐赠方是负有责任的［1］284。

考佩尔提出，问责概念包含五个维度:透明性(transparency)、义务(liability)、控制能力(controllability)、责任(responsibility)、回应性 (responsiveness)，其中每个维度都包含着一个关键的要素［2］。

综合以上界定，可以引申出问责概念的三层基本内涵:①问责是一种问责主体与问责客体之间的互动关系。这种互动关系由委托、授权、监督、控制、参与、执行、解释、说明、辩护、奖励、惩罚等具体行为构成;②问责客体有一定的义务就自身的行为表现向问责主体做出说明，这是一种强制性的客观义务;③双方互动的焦点，是通过报告机制产生的信息，这种信息是实现问责效果所必须的。

中国学者萧美娟、林国才等认为，为了满足组织活动直接和间接的参与者的知情权要求，非营利组织有责任向他们提供详细具体的有关组织运营状况方面的资料，这些资料包括组织的组成结构状况、财务管理状况、项目运作状况、志愿活动状况、市场营销状况等［3］。

非营利组织问责是指:通过一定的方法和途径，非营利组织就自身的决策、行为及行为结果，向问责主体作出说明、解释和辩护，划分组织各部分责任承担的范围，同时明确不同责任的归属，并根据实际情况来接受问责主体的奖励或者惩罚，问责的进行是要实现提高组织绩效、促进组织发展的目的。

基于不同的角度，按照不同的标准，可以对非营利组织问责进行多方面的分类。目前使用最多的一种分类是外部问责和内部问责的区分。这是根据组织内外部环境的不同来划分的。外部问责是指非营利组织对自身公益使命的坚持情况和所持有公共资源的使用流向和效果效应等方面的情况对社会进行诚实交代。外部问责释放和传达出的是组织公共责任的履行情况信息，即对组织的工作过程和绩效进行说明并接受必要的监督、评估和奖惩，问责主体是组织的多重利益相关者(multiple stakeholders)，即被组织影响到的所有人和所有被组织影响到的人，包括政府、大众媒体、社会公众、各类型的企业等。内部问责更为注重的是组织内部的自我管理责任，这种责任主要体现在组织成员对其项目执行工作体现出的专业性与效能的说明，包括员工与管理人员之间、管理人员与理事监事之间的相互责任交代。与外部问责的开放式参与相比，内部问责体现的是组织的封闭式管理。

非营利组织问责问题的提出有三方面的理由:①非营利组织在数量和规模上的迅速增长。从全世界来看，非营利组织可能是发展最快的市民社会团体形式。但是，非营利组织迅速扩大增长的规模及其承担的各种角色、发挥的各方面功能并不都是正面的。这些增长中的不健康现象呼吁对非营利组织的问责。②增长中的非营利组织吸纳了大量的资金。非营利组织作为社会公益组织，其资金主要来源于社会的捐赠。20世纪80年代早期，自由化的一个重要组成部分是服务的私有化，非营利组织成了自由化浪潮中社会服务输送的宠儿，捐赠者喜爱非营利组织胜于政府。随着非营利部门的快速发展，其吸纳资金的能力越来越强，社会要求其问责的呼声也越来越高。③借助数量的增多并有大量资源做基础，非营利组织在公共政策问题上发出的声音越多，对其问责的要求也越强烈，因为其在提交公共政策议程和影响市场塑造的过程中获得了更多的权力。

2 非营利组织问责的构成要素分析

现代非营利组织的问责由问责主体、问责客体、问责内容、问责方式和问责效果五个要素构成。

2.1 问责主体

问责主体是指具有道德权利或法律权利去了解行为主体的行为，在问责过程中起领导、组织、协调等作用的组织和个人，即由谁来进行问责。在非营利组织问责由传统范式向现代范式转换的时代背景下，非营利组织的问责主体也经历了从高层权威向所有利益相关者的转变。根据利益相关者的基本理论，一个组织存在与持续的关键在于积极地指引和满足利益相关者的诉求。非营利组织的利益相关者是多元的，既包括拟定法律法规和相关制度的政府，也包括提供资金的个人与赞助机构，如政府捐赠者、企业、个人捐赠者，还包括贡献时间和精力的志愿者、提供这些组织目标和道义上合法性的服务对象和受益者等。这些利益相关者都能成为问责的主体。非营利组织在回应不同问责主体的问责需求时不能平均用力，需要根据组织的使命要求，在不同的环境中对不同的问责主体进行回应的优先排序，以有效平衡不同问责主体的利益需求。

2.2 问责客体

问责客体是指被问责者，即向谁问责。也就是问责指向的对象。非营利组织问责的问责客体是指各类非营利组织及其工作人员。非营利组织问责客体不同于企业问责和行政问责中的问责客体。非营利组织的宗旨和使命强调了其领导者和工作人员应承担的义务和责任。非营利组织的领导者及工作人员作为问责客体，自身应该具有高度的自我反省和问责意识。非营利组织拥有包括政府、捐助者、受益者、社会大众等在内的利益相关者，组织在其行为过程中必须考虑他们的利益，接受他们的问责要求。可以说，非营利组织的生存和发展依赖于其对利益相关者要求的回应的质量。从此意义上看，非营利组织有足够的内在动力对利益相关者的问责做出回应。

2.3 问责内容

问责内容即问责什么。问责主体向问责客体的问责内容包括法律问责、使命问责和绩效问责。

法律责任是一种强制性的义务，是对行为人行为所造成的损害给予补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务。法律问责强调问责客体的行为是否违法或违规。如果问责客体存在着违法违规行为，就要承担相应的法律责任。法律责任是指行为人由于违背了契约所规定的责任或法律所明确指定的义务，或不合理、不恰当地行使法律所授予的权利和权力，而必须对此种行为的不利后果负起责任。

使命问责强调问责客体的行为是否贯彻了其使命。使命来源于英文的mission一词。对一个非营利组织而言，使命是非常重要的，它反映了非营利组织存在的理由、奋斗的目标和梦想。美国著名的管理大师彼得.德鲁克教授指出，使命如此独特，以致成为影响一个组织经营成败的唯一原因。非营利组织的使命是使其区别于其他同类组织的长期适用的组织目标，是组织的存在基础和理由。

绩效问责强调问责客体的行为结果是否达到了预期的目标。绩效(performance)反映的是行为主体从事某一活动或工作所取得的积极效果和成就。绩效具有多因性、多维性和动态性的特点。多因性是指绩效的优劣不取决于单个因素，而是受制于客观主观等多种因素。多维性是指绩效可以表现为产出、行为或能力。动态性是指行为主体的绩效会随着主客观条件的变迁而发生变化，是动态发展的。

2.4 问责方式

问责方式即如何问责。问责主体通过采用一定的问责方式来向问责客体进行问责。不同问责主体所采用的问责方式是不一样的。问责方式的多样性在一定程度上保证了有效问责的顺利进行。目前适用于非营利组织问责的问责方式主要有五种［4］。

第一，认证方式。认证类似于我们常说的资格认证制度。认证方式是指:由政府和社会公认的某一部门或组织制定一系列的认证程序和认证标准，各个非营利组织自行向其申请认证，由专门组织根据既定的标准来对提出申请要求的非营利组织进行评定，然后决定是否授权给他们。得到认证和授权的非营利组织就能顺利自由地开展活动。西班牙基金会诚信组织和菲律宾非政府组织认证委员会(PCNC)都是进行资格认证的典型。

第二，行为准则方式。行为准则是指:由非营利组织行业协会制定出的有关非营利组织什么能做、什么不能做的行为准则规定。一般来说，这些行为准则通常都是自律监管式的，要求非营利组织靠自律来遵守的，但是这并不意味着其行为准则不接受外在的审查。例如加拿大国际合作委员会(CCIC)、澳大利亚海外援助委员会(ACFOA)、印度公信力联盟的行为规则。

第三，评估方式。评估方式是一种在非营利组织问责中应用较多的方法，这种方法能保证非营利组织问责的有效实现。通过对非营利组织的评估，有利于提高非营利组织的整体绩效，加强组织所有利益相关者对组织的信心和对组织的支持度，实现组织的持续发展。

第四，参与方式。参与的方法主要是指非营利组织的所有利益相关者参与到组织各个层面的运营与发展中去。非营利组织的利益相关者可以通过如下这些方面来实现对组织发展事务的参与:对非营利组织发布信息的共享与了解、参与非营利组织的项目运作、对非营利组织的各种行为提出建议或者直接行使否决权等等。

第五，评级方式。评级是指依据一定的标准或准则来评估组织并对其绩效评定级别。评级表明了被评级者随着时间推移如何有效地提升服务质量和提高项目绩效，从而给予被评级者有效的建议，促进被评级者更好的自我治理。

2.5 问责效果

问责效果即问责最终达到的目标，包括问责客体的回应及由此产生的影响。问责客体会针对不同的问责主体、问责内容、问责方式展开回应，针对问责客体的回应性，问责主体有权对其进行奖惩，在问责机制的运行下，最终所呈现的便是问责的效果与影响。问责效果不仅包括对问责客体的影响，也包括对其他潜在问责客体和问责主体的提示。

Benjamin(2008)通过实证研究，提出证实性解释与释疑性解释两个概念来突出问责主体与问责客体之间的互动过程，为分析非营利组织对问责的回应提供了思路，适用于对大多数问责效果的分析［1］294。

Brown和Moore(2001)提出，虽然可以依据不同的原则和标准对利益相关者进行排序，但最明智的是将问责作为能够推动组织实现最高价值的战略问题。他们提出价值、支持与合法性、运作能力这三个因素都可被视为实现组织战略的要求。组织在回应利益相关者的问责要求时要同时考虑满足这三方面的需要［1］293。

3 非营利组织问责的多维界限把握

随着社会各界对知情权的日益重视，对非营利组织进行问责的呼声也逐渐高涨，这种日益迫切的要求似乎表明了这样一种观念，即问责越多越好，问责程度越深越好，问责范围越广泛越好。实质上，问责越多越好这个假设并不准确，对非营利组织进行问责需要关注其边界和限度。那么如何把握这种限度呢?限度的合适把握即不能不问责，但也不能过度问责。对于现阶段的非营利组织来说，对其进行问责边界的选择，学术界和实践界并没有得出具体明确的标准，有关这方面的研究成果基本没有。笔者认为，问责是有一定的限度的，主要是应思考如下问题:问责是否会影响非营利组织的自治性、自主性、创新思维、创新能力和组织使命的坚持贯彻?

3.1 代表性概念视野下非营利组织问责的定位判断

问责概念与代议民主下的“代表性”概念有着内在的联系。在代议制度下，对“问责”一词的内涵可从如下方面把握:首先，问责涉及两个自治的行为者之间的交易(选民通过选举活动将特定的权力授予一些代表，这些被授权的代表可以相对独立于选民去从事一些活动，并就自己的活动和行为向选民负责，也即接受选民的问责);其次，问责(使一种行为受到他人控制以使行为人承担责任)是委托方与代表方之间的不均衡互动，提出问责要求的委托方事实上有着更大的权力，委托方有权得到代表方的回复并且有权对不好的行为实施惩罚;最后，问责并不一定要理解成必须拥有正式的能力或惩罚的权力，也可以理解成道德的谴责或舆论。

随着非营利组织在全世界范围内角色和功能的不断扩展，对非营利组织进行问责的诉求也愈加强烈。在对非营利组织问责的理论研究和实践运作中，有关组织的代表性问题即“你代表谁?”引起了国内外学者们的强烈关注。政府机构是通过民主选举产生的，代表了社会大多数的利益并最终对选民负责，因此受到政治问责之类的正式制度的约束。与政府机构不同，非营利组织是自我任命、自我选定的联合形式，被一群自己做主的领导控制，不具有政治代表性，因此，通常不像被选官员一样去被公民正式地问责。Enrique Peruzzotti认为，不能用概念性框架去分析代表性与市民社会的关系，“因为市民行为者处于等式的委托人一方，因此就不能用评价政党和国会那一套准则来评价他们。如果硬要将适用于选举政府的政治代表性的标准应用于市民组织，就否定了市民组织对代议制民主的价值之特殊特征，即公民基于类似的兴趣和价值观志愿与他人结社的自由。”［5］49－50“市民社会不应该被迫处于一种与公民的代表性关系中，这是政党的方式。……试图使市民组织对广大公民在政治上问责将会毁坏市民社会主张中最有价值的资产之一:通过挑战自我认知的主导形式来产生文化和政治创新。”［5］51－52

基于以上分析，我们可以从如下方面来思考非营利组织问责的边界:第一，非营利组织不是代表机构，是处于代议制等式中委托的一方，是委托机构，因此这些组织不用受制于通常适用于代表机构的正式的政治问责约束。给予非营利组织足够自由的空间，允许它们创造性地活动是非常必要的。强制性地用正式的问责机制来约束它们可能会破坏非营利组织的创新价值;第二，非营利组织作为市民社会的重要组成部分，虽然不必像政府那样承担正式的政治性问责，但这并不意味着它们可以完全忽略公众的信任和想法，也不意味着它们不会受到非正式的惩罚。因为非营利组织主要在公共领域内运作，无论是组织使命的贯彻还是活动的成功都需要公众的大力支持，因此，非营利组织必须保持高的行为标准和建立稳固的声望来提升组织的公共形象。丑闻会破坏非营利组织的公众形象和声誉，对组织产生毁灭性的影响。

3.2 多重利益相关者视野下非营利组织问责的回应对象选择

非营利组织的利益相关者是指能够对组织产生影响或者被组织所影响的个人和群体。非营利组织的利益相关者具有多元性，包括组织的理事会、员工和志愿者、组织致力于其权利受保护和提升的人、组织的服务对象、与组织一起工作的政府与非政府的伙伴组织、提供组织发展所需要资金资产的资助者、组织建立和运行需要获得其认同的规制机构、社会大众、媒体等等。此处的重点在于明确非营利组织是否要对所有的利益相关者负责，还是只对重要的、对组织使命与目标的达成与否过程中产生重大作用而且拥有较大权力的的利益相关人负责，比如对捐赠者和政府的相关部门负责。笔者认为，所有的利益相关者都可以成为非营利组织的问责主体，关键在于非营利组织如何去回应和平衡不同的利益相关者的需求。世界共同信托组织的全球问责项目(GAP)认为组织不可能在任何时间都对所有的群体保持同等的可问责性，这会导致问责瘫痪。在同样的政治法律环境下，不同的非营利组织问责的主体范围和问责主体的优先性是不同的;在不同的政治法律环境下，同一非营利组织问责的主体范围和问责主体的优先排序也存在差异，例如乌干达国际行动援助(AAIU)的行动援助问责、学习和规划体系(ALPS)在其章程中就明确指明，乌干达国际行动援助的最主要利益相关方是他们尽最大努力去支持和援助的穷人，可是对于中国来说，基于中国的实际情况，AAIU首要的利益相关方则是中国政府。

非营利组织应当依据影响、责任和代表性这三个因素来决定优先考虑哪些利益相关者的需求。影响是指利益相关者想要改变组织行为所必须具备的权力的大小。对于一个非营利组织来说，那些没有权力或权力很小的利益相关者的需求和利益也应该被考虑在内。如果不能以这种方式认识影响，就会导致问责系统的偏向性，往往是损害了权力较小的利益相关者的利益，从长远来看，会影响到组织的健康持续发展。责任是指组织对不同的利益相关者有不同类型和不同层次的责任，如组织对政府有遵守法律与规章制度的管制性责任，对捐助方有保证捐助方的资金按照其同意的方式使用的财务责任，对利益相关者有道德伦理责任，因为他们间接或直接依赖于组织或被组织所影响，或者是因为他们是构成组织的价值、愿景和使命所不可或缺的。代表性是指代表的合法性和所代表的人的数量。

3.3 自主性维持视野下非营利组织问责的机制选择:自律与他律的平衡

在当代社会新的治理背景下，对非营利组织进行问责，要把握方向与坚持原则。一方面，基于组织的非营利性、自治性、志愿性等基本属性，非营利组织必须保证组织发展过程中的自主性，另一方面，基于在资金资源上对政府和社会各界的依赖，非营利组织又不可避免地要受到来自外界的监督管制，而这种监督管制如果太过于严格的话，则有可能影响到组织的自主性维持。自主性与问责需求间如何统一，这涉及到非营利组织自律与他律机制的选择与平衡。

自律是非营利组织保障和强化其公共责任的理想有效形式。基于不同的致因，自律行为可以分成三层次:高层次的自律已经成为行为主体的人格，是行为主体的一种自觉自为行为;第二层次的自律是以道德规范和社会舆论约束为致因;第三层次的自律是以权威监督和法律约束为致因。非营利组织的自律可以分为组织内部监督机制和行业自律。组织内部监督机制的实施要依靠资源配置方面的权力使用和上下级关系的维持，所以具有一定程度的强制性。组织内部监督机制可以采取设置监督专员的方式，更多地体现在组织内部日常的办事程序和规章制度等方面。行业自律是行业联合会、行业协会等对成员组织实施的监督和约束。在西方的非营利组织发展实践中，行业自律可通过如下途径来实现:其一，行业许可。行业协会承认某非营利组织为其成员，从而在公众中获得某种合法性。非营利组织要获得行业协会的许可，就必须满足行业提出的条件。当某非营利组织违规时，会受到行业协会的谴责或被行业协会开除其成员资格。其二，行业赞许。行业协会根据特定的标准对成员组织进行评估比较和先后排序，并对表现优秀者进行表彰。行业协会的评比结果对外公开，社会各界根据此信息来决定是否继续支持某非营利组织。其三，行业规制。行业协会为成员组织制定具体的、操作性强的工作标准和要求。行业规制的一个典型是英国的家庭护理协会，该协会1994年为其成员组织制定了详细具体的工作标准和工作要求，其目的是确保成员组织能提供高质量的家庭护理服务。

自律是行为主体的自我约束，他律是外部力量对行为主体的制约和监管，他律的存在有助于自律的形成。非营利组织的他律主要是指来自组织外部各种力量的约束和监督，包括政府的审计、民政部门的管理、业务主管单位的控制、社会独立机构的审计、捐赠方和服务对象的监督、媒体监督、公众监督等。外部力量的监督具有两方面不同层次的功能:表层功能是保证行为主体按照法规和行业规范来行事;深层功能是促使行为主体道德意识和自律意识的形成，当行为主体在外力约束下的行为产生“惯性”并转化为一种“下意识行为”时，他律就转化为自律，达到他律与自律的有机结合。

问责是一个由社会发展和社会建构的概念，对非营利组织的问责应该是一种“基于权利的方法”［5］12，由此，在非营利组织他律与自律机制的选择与平衡上，他律的建设不应该成为自律形成的阻碍因素，在两者的发展关系上，他律应当引导和促进自律，为自律开辟出足够的发展空间和推广领域。非营利组织的问责应该走上一条自律为主、他律为辅的轨道，在发展基础性他律的基础上，更加注重自律机制的作用发挥。政府作为非营利组织他律的一个重要主体，在坚持对非营利组织最低限度管制的基础上，给予非营利组织足够的信任和自主空间，搭建非营利组织之间、非营利组织与社会各界信息交流共享的平台，注重社会主动选择机制对非营利组织自律机制发展与形成的推动作用，这样可以避免过多的外部问责或者他律问责来损害与侵蚀非营利组织的自主性和发展活力。

［1］ 康晓光.依附式发展的第三部门［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.284.294.293.

［2］ 虞维华.公共责任的新概念框架:复合性公共责任理论及其意义［J］.东南学术，2006(3):21.

［3］ 萧美娟，林国才.NGO市场营销、筹募与问责［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:143.

［4］ 李勇.国外非政府组织社会责任研究述评［J］.时代法学，2009(3).112 －113.

［5］ 丽莎·乔丹，彼得·范·图埃尔.非政府组织问责:政治、原则与创新［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.

Accountability of Non-profit Organization:Concept Definition，Factor Analysis and Limit Holding

XIANG Jia-wu

(School of Art and Law，Anhui University of Technology，Maanshan 243002，China)

With the expansion of the non-profit organization scale，the sharp increase of attracting funds and the enhancement of shaping public policy power，accountability on it has become a hot issue concerned by the public.The accountability of the non-profit organization includes accountability subject，object，content，way and effect.We can discuss the limit of the accountability from three aspects as the positioning judgment in the view of representative concept，the response object choice in the view of multiple interest-related parties and the balanced selection of autonomy and heteronomy mechanism in the view of autonomous maintenance.

non-profit organization;accountability;accountability system;autonomy

D035

A

1009－3907(2012)09－1110－05

2012－06－18

教育部人文社会科学项目(12YJA630164)

向加吾(1980－)，女，湖南娄底人，讲师，硕士，主要从事公共事务与公共管理研究。

责任编辑:沈宏梅