“十二五”期间的重庆统筹城乡改革

□ 蒙长伦

“十二五”期间的重庆统筹城乡改革

□ 蒙长伦

2007年6月中央批准重庆、成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，集西部发展和农村改革的重任于一肩，统筹城乡改革试验全国率先起航。然冰冻三尺非一日之功，重庆农村的现实状况和最年轻的直辖市的特殊市情，决定了任何改革都殊为不易。“集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，城乡区域差异很大”，“小马拉大车”，城乡收入差距低于全国平均水平，重庆农村的严峻现实可以用“三化”来概括：

一是农村产业弱质化。重庆属南方山地浅丘岭谷地貌，农耕条件较差，农业产业投入产出比不高，一直非全国主产粮区。农业产业化水平不高，农产品价格受气候条件、市场和政策调控的影响，当过快上涨时政府必然及时干预，当价格下跌时又显得办法不多，作为特殊的市场供应产品，难以形成完全充分的市场价格；但作为农业生产资料的种子、农药、化肥、农膜等，其生产和销售则是完全的市场行为，当上游原料石油化工等资源性产品涨价时，农资不断追风涨价而难以遏制。这样农业生产利润空间势必被大大挤压，投入产出周期长，气候、市场、政策风险交集，业主对投资农业开发极为慎重，参与土地流转规模经营意愿并不强烈，城市工商资本非但难以下乡，农村农业资金反而通过银行流入城市和工业。

二是农村社会离散化。自1978年农村实施联产承包责任制改革以来，农村原来以户籍和血缘关系为纽带的村庄制度逐步破解，公益服务和设施随着人口的流失被挤出、废弃,大规模的农田水利设施建设停滞，农村公共服务基础设施建设投入分散，常年缺乏维护，农村学校、村卫生室等关闭停运，农民外出致大量农村房屋闲置年久失修破败，很多地方土地撂荒，草木丛生，县城以下乡镇建设投入极少，数十年一样没有变化，街道破破烂烂，缺少规划，自生自灭，“城市像欧洲、农村像非洲”，我市城镇化水平比工业化水平相近的国家低10到20个百分点。更为重要的是，农村农民的组织化程度也随着一家一户的生产方式和大量青壮年劳动力的流失而支离破碎，村支两委组织涣散，老百姓狐疑漠然，社会基础失衡。

三是农村农民的异质化。任何社会人是最活跃的因素，30多年农村的改革发展，变化最大的其实是人。号称8亿农民的中国农村，其社会阶层已经发生深刻变化，中国的农民已经分成了三类群体：一是直接留在农村大多从事农业生产的劳动力，包括以种种原因遗留农村的妇女、儿童、老人和少量适龄劳动力，以川渝地区情况粗略统计，约占农民总数的20%左右。二是年龄从十几岁到六七十岁，自认为能够在城市或者工厂找到工作而流出去，即便工资不高也宁愿干下去的广泛大量存在各个行业领域的产业工人，我们叫做“农民工”的一个庞大的群体，约占总农民数量的50%～80%不等，边远地区甚至更高，城郊和发达区域略低，这其中还包括大量同时从事农业产业和非农产业的季节性农民工。三是跟爷爷奶奶长大的农民的后代，受教育程度低又不甘心务农，小学初中毕业到城市从事餐饮服务等低技能低薪酬服务业，或者即便上了大学但社会资源缺乏，城市就业困难，进入公司又不断变换工作，很多同学蜗居一起，成为城市的“蚁居族”，他们是新一代农民，但是已经适应城市生活，约占农民总数的20%。

仔细分析我市乃至我国广大农村地区普遍存在的“三化”现象，可以看出一段时期以来政府和市场两种力量在农村的迷失和缺位。今天我们搞统筹城乡改革，针对“三化”不妨提出“三问”：

一是对农业的支持有多大？ 2007－2009年日本用于农业补贴支持的总支出(TSE)达到519亿美元，相当于农业总产值的65%,其中对生产者补贴(PSE)达414亿美元，农户收入中的47.3%源自农业补贴的转移支付。同期，韩国用于农业补贴支持的总支出(TSE)达到224亿美元，相当于农业总产值的64%,其中对生产者补贴(PSE)为192.7亿美元，农户收入的52.1%来自于农业补贴支持。2009年，美国联邦政府直接农业补贴占农场农业总收入的3.37%，占农场农业净收人的16.0%。同期,法国是欧盟农业补贴的最大受益国，农业收入三分之一以上来自欧盟的补贴，同时法国政府也列出巨额预算补贴农业和农村发展。我国的农业补贴政策主要包括种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴,简称为“四补贴”。2009年中央财政安排种粮农民直接补贴190亿元、农资综合补贴756亿元、良种补贴198.5亿元、农机具购置补贴130亿元，总计达到1274.5亿元，仅仅相当于同年我国农业国内生产总值35477亿元的3.6%。与世界其他国家相比，我国农业补贴总量水平非常低，使用的支持措施也相对较少。有测算表明我国农业补贴总量可能是个负数（国家财政支农和粮棉油价格补贴总和扣除农民实际负担的各项税费，再扣除农业补贴市场与边境价格之后余额），尤其是对农民收入支持水平为负数是普遍的结论。

二是对农村的投入有多大？我国用于农村基础设施建设投资占国家基本建设总投资的比重一直明显偏低。2000年国家农业基建投资占同期国民经济各行业基建投资的比重仅为2.7%；2003-2008年用于农业和农村建设的中央固定资产投资总量才4250亿元；2009年中央财政在农业生产建设和农村社会事业建设方面共支出5335.4亿元，仅占中央财政总支出的10.69%，远远滞后于农业农村发展的需要。目前我国大部分农田水利基础设施于20世纪50-70年代兴建，一些农田水利工程老化失修、设备破损、效益衰减严重，难以为继，国家资金偏重于投向大型基础设施工程建设，对农田水利工程倾斜力度不够，农村基础设施建设中普遍存在投入不足、资金分散和管护不足等问题。地方政府缺乏农业农村基础设施供给的动力，不少地方政府为追求政绩，单纯注重地方企业规模的扩大和经济短期增长而忽视地方的长期发展，农村农业基础设施建设基本上处于不受重视的地位。

三是对农民的保障有多大？从社会保障的总支出来看，经测算占总人口25%的城镇居民社会保障费用支出却占全国社会保障支出的87%，占全国总人口75%左右的农村居民社会保障费用支出仅占全国社会保障费总支出的13%，与城市社会保障相比，农民社会保障不仅建立得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。养老保险方面，全国农村养老保险待遇水平约为月人均80元,不到城镇职工养老保险待遇的1/10。据全国人大农业与农村委员会的一项调查，2009年全国参加农村养老保险共6000万人,其中地方政府补贴的仅有1000万人,中央财政没有补助。在医疗方面，2009年全国卫生总费用14535.4亿元，其中城市11255.0亿元，占77.4%，农村3280.4亿元，占22.6%，60%以上的农村居民只拥有不到四分之一的卫生总费用；城市人均卫生总费用1862.3元，农村只有454.8元，卫生总费用的城乡支出分布非常不均。在农村低保方面,还没有做到应保尽保，2010年全国农村低保对象月人均补助只有74元。农民工群体游离于现有社会保障体系之外，有研究证明,只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下,其余75.2%的人没有任何形式的社会保障。虽然某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范,出台了一些相关的政策措施,但政策执行和实施效果不佳。

基于上述调查分析表明，城乡二元分割的制度管理和现实由来已久，由此形成的城乡截然不同的社会文化和心理习俗也根深蒂固，因此推进统筹城乡发展改革工作是一个长期的历史进程，这一进程的快慢取决于整个经济社会发展的速度，需要从实际出发，尊重群众意愿，确保农民权益，针对不同的情况，采取行政引导和市场结合的办法，通过改革逐步实现城乡统筹发展和城乡一体化。

“三化”与“三问”实质关乎“三农”。统筹城乡改革和“三农”问题的解决，最终出路在人、地、钱“三要素”的优化配置。要集中处理好当前农村人、地、钱“三要素”之间高度紧张突出的矛盾关系，从农村这个系统内部而非系统之外来寻求解决突破的办法，找到农村社会的内在生长力和那把点石成金的 “金钥匙”。

人的问题主要是指农民的居住、就业、社会保障、组织和文化精神需求等；地的问题主要是指农村土地要通过改革，发挥市场机制作用实现市场价值最终让各方从中受益；钱的问题主要是各种资本能够有强度的净流入农村领域而非流出。统筹城乡改革的出发点是为了解决人的问题，而人的问题的解决需要钱，钱的问题则归根结底要靠土地来解决。从这个意思上说，土地是问题的关键所在，是无法逾越的重要环节，人和钱要围绕地来展开，盘活农村土地资源做大蛋糕，确保各方利益的合理分割，尊重农民选择的权利才是统筹城乡发展改革的必由之路。一是确权量化农村土地资源，促进农村土地价值流转，确保农民按照市场方式退出土地。理顺国家-集体-农户三边关系，随着集体土地使用权逐步“硬化”和独立，引入市场机制调节农民与集体组织之间的产权分享关系，集体和农户作为相对平等、独立的经济主体，逐步以资产、市场为连接的纽带，集体内部责任制关系转变为一般的市场关系。如我国目前在实践中已经出现了“两田制”、“四荒地”拍卖、土地股份合作、宅基地联建（四川灾区）、集体建设用地（地票）交易等形式。二是统筹提供进城农民城市社会保障，削弱土地的福利保障功能，引导有条件的农民进城居住变成市民。尊重农民选择居住地和变换身份的权利，社会保障的供给与土地问题脱钩，农民转户进城不以退出土地为前提；农民转户进城与承包经营权关系脱离，农民转户进城不以退出承包经营权为前提，分离使用权，固定收益权，允许农民按照市场方式有条件逐步退出农村和农业生产经营。上述两层意思是独立的。在实际工作中，适宜采取“两分两导”的原则，即：承认农民对农村土地所享有的权益，确权并量化价值，坚持农村土地权利和应享受的社会保障“两权分离”；尊重农民选择居住的权利，不以退出农村土地为前提转移农民，宅基地使用权和承包经营权“两权分离”；引导农民按照市场方式退出宅基地，向农民集中区和城镇周边集中，甚至转户进城，通过盘活农村集体建设用地，增加财产收益；引导农民在确保土地承包经营权的基础上，采取租借、信托流转或者土地股份合作等多种方式，流转农村土地承包经营权，开展集中规模经营，有条件逐步退出农村和农业生产经营。

土地：置换宅基地，梯度转移，适度集中居住，或放弃宅基地转户进城；集体建设用地确权登记，同地同权交易、落地建设和抵押融资，各利益主体共同分享权益。农村承包经营权流转尊重农民意愿，按照适合市场的方式采取多种方式灵活处理。

居住：宅基地置换补偿收益和农民自筹结合解决（自建、统建安置）、租住政府保障性住房、或者购买城镇商品房。

社会保障：政府公共财政投入为主，其他方式为辅。

公共服务：政府公共财政投入为主，其他方式为辅。

工作：政府引导就业、企业责任和市场自主择业相结合。

收入来源：住房等财产性收益、承包经营权流转收益、村集体经济分红、务工收入、政府补助等。

户籍：根据情况自愿选择转换或统一登记为城镇户口，分离土地承包经营权，变土地承包经营权为收益权。

重庆市九龙坡区的思路：在总结九龙坡区近年来先行经验的基础上，提出了“五化、五改”的九龙坡区统筹城乡改革模式，即沿着“城乡规划建设管理一体化、城乡要素流动市场化、城乡产业都市化、城乡居民市民化、城乡环境生态化”这五个方面推进，简称“管理一体化、要素市场化、产业都市化、居民市民化、环境生态化”，即“五化”目标。城乡管理一体化，是指加强非城市建设用地的规划建设管理，开展村级土地利用规划修编和村庄规划编制，城市和农村一体规划建设管理。城乡要素市场化，就是在明晰土地产权关系的前提下，稳定土地承包关系，推进农村建设用地置换和承包地流转，以土地为核心，搭建各种信息平台，引导土地、资金、劳动力、技术、信息等实现市场化流动。城乡产业都市化，是要立足于大都市工业和现代服务业，大力发展都市农业，促进产业相互融合，建立现代都市型产业体系。城乡居民市民化，就是不断完善公共服务和社会保障体系，让城乡居民共享改革发展成果，引导教育城乡居民全面发展，逐步成长为都市新型市民。城乡环境生态化，就是推进森林工程和宜居城市建设，显著改善城乡生产生活条件，提升环境质量和价值，建设生态宜居文化。

围绕“五化”统筹目标，以“规划建设、土地利用、社区治理、保障服务、财政金融”五项改革内容即“五改”为重点，以集中打造白市驿-西彭全市城乡统筹集中展示区为重心，以推进一批重点示范项目为载体，建立一个梯次推进、互为逻辑的改革体系。五项改革中，规划建设是前提，土地利用是关键，社区治理是重点，保障服务是后盾，财政金融是催化，五位一体组合推进改革。

一、规划建设改革

根据新修编的分区规划，经过测算，我区远景（2050年）城市建设用地为227平方公里以上，则相应地非城市建设用地总体规模为204.86平方公里。除去四山管制、组团隔离带、水域范围，我区实际可用非城市建设用地面积为80.67平方公里。“十二五”期间，建议从以下四个方面加强规划建设和改革：

（一）抓紧编制九龙坡区非城市建设用地的控制性规划。在分区规划编制的基础上，进一步落实城市规划区域以外的非城市建设区域（农村区域）的规划布局方案，编制区域性详细规划，进一步落实相关用地指标，确保非城市建设区开发建设能够实施。

（二）加快推进村级土地利用规划编制试点。结合镇级土地利用规划编制，以镇为单位，涉及城镇规划控制区未覆盖的村，生产力（产业）、土地、建设“三规合一”，一次性完成编制。编制程序：土地利用现状分析-产业布局规划-村庄规划-土地利用规划-三规衔接-分项审批-三规成果叠合。市、区发改委、国土、规划部门全程指导编制，组织专家评审，完成规划审批，由相关机构负责编制规划。

（三）编制城乡建设用地增减挂钩专项规划。结合土地利用规划编制工作，编制完成全区城乡建设用地增减挂钩专项规划，以此向市国土房管局申报，力争将我区全部纳入土地增减挂钩试点。

（四）统一编制投融资规划。适应城镇开发建设和农村发展需要，制定合理的农民安置、村庄改造和土地整理方案，理清政府投资和商业投资项目，形成可行的融资开发建设模式，统一编制投融资规划。第一类项目是必须由政府统筹组织、保证提供的基本公共产品；第二类项目是从镇域、区域协调角度出发，为提升区域生活、生产环境，需由上级政府提供的重大基础（公共）设施；第三类项目是盈利模式清晰，市场化程度较高，可以由市场提供的商业性设施。

二、土地利用改革

主要是非城规覆盖区域农村集体建设用地和农村承包地两地流转。目前我区西部9镇共有行政村87个，其中被控规大部分覆盖的有20个，少部分覆盖的有21个，未覆盖的有46个，农村居民点用地为33.82平方公里，耕地169.29平方公里。建议：一是灵活运用政策，盘活农村集体建设用地。全面实施城乡建设用地增减挂钩试点，力争用2至3年时间，完成我区第一轮挂钩试点工作。二是加快农村土地流转，创新土地流转模式。因地制宜开展土地流转，重点推进土地专业合作社、土地信托流转、土地股份合作三种模式。三是完善土地流转服务体系建设，建立全区农村集体土地流转信息交易平台，规范农村集体土地流转秩序。

（一）集体建设用地整理置换

申报土地复垦置换试点。以镇为单位，做试点潜力测算，确定需要实施的村。由区国土分局以政府函件的形式向市国土房管局申报，载明每镇规模、“三规”、三年复垦实施方案，请求下达计划，批准实施土地复垦置换试点。

统一实施拆迁安置和复垦。以区国有渝隆集团或土地储备中心为业主，或者由各镇组建成立投资开发公司，先期投入资金，统一实施拆迁、安置和复垦，置换出集体建设用地指标。

根据需要调剂使用土地指标。置换出的多余的集体建设用地指标，可以用于工业园区、城镇建设和商业地产开发，也可以用于村社集体发展集体经济。或者由国土部门组织出让，出让收入全部用于农村新社区拆迁安置和土地复垦费用开支。

（二）农村承包地集中信托流转

农民以承包的集体土地入股本村土地股份合作社-村土地股份合作社将土地打包以集体名义委托给村、镇、区三级信托投资公司-三级信托投资公司整理土地以出让、出租等方式让土地进入市场-土地使用者依法有偿在市场上再流转土地。

三、社区治理改革

建议进一步加大农村社区建设力度，重构农村社会形态，直接展示城乡统筹改革的形象和成果。包括农村社区标准化建设、组织形态构建、文化建设等。

（一）启动标准化社区建设试点

由区民政局牵头，区质量技术监督局配合，整合各部门资源，启动农村社区标准化建设试点，规范建设一批农村社区。理顺城乡管理模式，使相关职能部门城市公共服务管理向农村社区延伸，实现城乡一体管理。完善垃圾收运、清扫照明、物业管理等设施和服务管理，配套完善卫生、文化、体育活动等设施建设，实现社区化管理达标。

（二）农村集体资产（土地）量化改革扩面

在华岩、白市驿镇开展村级农村集体资产量化改革试点并取得突破的基础上，结合土地规模流转，深化以集体资产和土地集体所有权、承包经营权为重点的农村集体资产量化改革，并逐步扩大到全区。加快农村集体土地股份合作改革进程，在有条件的村社组建农村土地股份合作社。大力发展农民专业合作社。

（三）农村社会文化建设系统工程

结合农村社区建设，由区组织、宣传、文广等部门牵头，丰富农村群众文化活动载体，实施广播电视村村通、文化信息资源共享、街镇文化站建设、城乡电影惠民、村居文化活动室建设、流动文化服务六大工程，创建村居标准文化活动室，推进西城文体设施建设。

四、保障服务改革

建议配合国家政策，增加本地包括政府财政投入在内的各种资金资源投入，通过系统的改革和建立制度，从无到有、从低水平到高水平，持续不断地提高全区社会保障水平和公共服务的质量。

（一）社会保障配置。深入推进城乡居民合作医疗保险试点，农村、城市居民参合率提高到一定水平；推进城乡居民社会养老保险全市统筹试点，探索农村社会保险关系转续办法，完成农村基本养老保险扩面；统一就业培训，进一步做好农村劳动力转移培训、农民工技能提升培训，搞好创业培训（SYB），推进农村退役士兵就业技能培训；大力提高五保对象集中供养水平，鼓励五保老人退出宅基地集中供养；推进农民工公寓建设，落实农民工子女入学、权益保护等工作，扩大农民工保障覆盖面；推进教育“五化建设”，实现城乡教育规划“一张图”，深入实施全区中小学校标准化建设。

（二）公共服务改革。加大投入，继续实施通乡、通村公路通畅工程建设，统一城乡公路建设和客运站点布局，加快推进农村客运试点工作，促进路、站、运一体化，改善农村地区出行条件；加大饮用水源保护，全面实施人饮安全工程项目；全面完成全区村级公共服务中心建设，统筹城乡市政环卫规划建设与管理，继续扩展农村垃圾集中收运范围，完善农村垃圾清运体系；健全镇村信息网络，构建城乡一体的信息平台。

五、财政金融改革

财政改革，是指政府财政能够建立一个与当地经济发展水平相适应的向农村投入的稳定增长机制，金融改革则是针对农村土地和房屋不能进入市场实现价值问题，考虑将农村土地承包经营权、股份经济合作社股权和农村住房“两权一房”，像城市房产一样，在金融机构抵（质）押获得贷款。建议让具有政府背景的信用担保公司和其合作银行一起，创新性地打包推出“土地承包经营权质押贷款”、“农村住房抵押贷款”、“股份经济合作社股权质押贷款”3个支农惠民贷款产品，分别在我区部分镇村试点。在区级层面整合财政和上级资金，设立专项风险基金或者再担保基金，并由相关部门制定具体的风险防范措施。

（一）农村土地承包经营权质押贷款

以农村土地承包经营权人为服务对象，辖区内符合条件的年龄在18周岁以上、60周岁以下的自然人，为满足生产、经营资金需求，以本人或第三人的农村土地承包经营权作抵押，便可申请贷款。贷款额度和利率的计算：农民承包经营的土地的价值，由各涉农街道（镇）农村土地承包经营权流转中心作出价值认定。银行发放给农民的此类贷款额度，最高不超过评估认定价值的10%，期限根据生产周期和实际经营需求确定，利率不超过基准利率上浮10%。

（二）农村住房抵押贷款

农村住房抵押贷款的对象，是本辖区内拥有农村住房所有权的具有完全民事行为能力的自然人，主要以农业生产、种养业、农产品加工、运输业、家庭工商副业、高效生态农业等农业生产经营项目的农户和个体工商户。银行给予的此类贷款额度、利率，和“农村土地承包经营权质押贷款”一样，不过“农村住房抵押贷款”的期限不超过五年。

（三）股份经济合作社股权质押贷款

股份经济合作社股权质押贷款的对象，是在股份经济合作社里拥有股权的农民。贷款额度评估，银行发放贷款的金额，不超过借款人所提供质押股权面额的80%，期限最长一年。

（四）对于租用土地上的房屋资产的抵押贷款

由区里统一协调，在有关权属登记部门和法院备案并公证，取得辖区内第一清偿权，经有资质的中介评估后，由担保公司担保，银行放贷。

（五）积极发展农业保险，开展政策性农业保险试点

引导保险公司推出适宜的涉农保险品种、制定相关制度，千方百计化解农业风险。推进农村小额惠农贷款和惠农卡发放。

作者：重庆市九龙坡区发改委副主任、区统筹办常务副主任

责任编辑：马 健