加快土地确权 推动土地流转促进三农发展

唐贤健 张 因

（1．中共常德市委党校，湖南 常德 415006；2．中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

加快土地确权 推动土地流转促进三农发展

唐贤健1张 因2

（1．中共常德市委党校，湖南 常德 415006；2．中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

2010年中央1号文件提出力争3年时间完成农村集体土地确权工作后，各地进展不一，总体进度偏慢。认识不到位、重视不够是其重要原因。其实，土地确权对于三农发展具有重要意义。它顺应了农村的发展思路，是土地流转的前提和基础，对于维护农民合法土地权益、统筹城乡发展、完善农村要素市场都起到了重要的促进作用。

土地确权 土地流转 三农发展

土地确权是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。2010年中共中央1号文件提出力争3年时间完成农村集体土地确权工作后，各地进展不一，总体进度偏慢。截至2012年6月底，仍有7个省份集体土地所有权发证率在50%以下。造成这一结果的重要原因是认识不到位和重视不够。因此，我们有必要对土地确权在推动土地流转、促进三农发展中起的积极作用作一个全面认识。

一、土地确权顺应了农村的整体发展思路

我国正处在城镇化、工业化和农业现代化加快发展时期，农村社会经济文化等各方面都发生着翻天覆地的变化，土地确权有利于缓解当前农村出现的新情况新问题，它的实施正适应了中国农民的改革发展需要，也深入地推进了农村各方面的改革。

其一，顺应了农村土地改革的需要。改革开放始于农村土地制度改革。1984年家庭联产承包责任制全面确立后，党和政府则继续通过改革土地制度来稳定和完善家庭联产责任承包制。这主要采取了三方面措施：一是延长农村土地承包期限。早在1984年中共中央就提出了“延长土地承包期”［1］（P224）的政策。1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”在这第“二轮”承包完成后，中央更是明确“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”［2］，从而赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权。二是立法保护土地承包关系。将“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”载入《中华人民共和国宪法》，制定《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《关于加强农业承包合同管理的意见》等法规，用法律来固化家庭联产承包责任制。同时严格执行相关法律法规，将保护土地承包关系纳入法制轨道。三是推行“增人不增地、减人不减地”政策。而土地确权指的是土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，这正是在前面三项政策基础上的提升。可以说，进行土地确权顺应了中国土地制度改革的需要。

其二，能有效解决“二轮”承包后出现的新情况新问题。第二轮承包的完成稳定和完善了家庭联产承包责任制。然而，随着经济社会的发展，农村的生产经营也出现了新情况新问题。

一是土地细碎化的现实与规模经营的愿望相矛盾。土地细碎化是当前我国农业生产的典型特征。全国农业普查资料显示，我国共有农户19308．8万户，耕地总面积13003．92万公顷，户均耕地0．67公顷；户均耕地0．2公顷以下的占30．35%，0．2～0．6公顷的占53．04%，而3．4公顷以上的仅占0．45%。细碎化的土地只能与小农经济的需求相适应。要实现农业产业化、现代化，必须要破解土地细碎化的现实，进行规模化经营。二是耕地面积严重不足与闲置浪费的矛盾。截至2010年底，我国耕地总数不足18．26亿亩，已接近18亿亩的红线，人均耕地不足0．1公顷。然而，与此同时不少农村建设用地闲置、浪费，据有关专家调查表明，我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1／18。三是农村土地工作出现新困难。这突出表现在“四个难”，即因人口增减变化导致的人地矛盾解决难、“农转用”引起承包经营权确权颁证难、承包地按原台帐面积确权后落实耕地保护责任难、粮食直补等惠农补贴政策按实际面积兑现到户难。四是土地流转无法得到大规模发展。当前大部分土地流转的特点是期限太短、范围太小、规模化程度低。这些问题的根源在于农民没有确切的土地权力，解决它的关键就是确权。

其三，能够弥补家庭联产承包责任制的制度缺陷。当前家庭联产承包责任制的一些制度缺陷随着农村生产力的提高也逐渐显露：一是集体土地产权的主体不清。中国农民的土地目前绝大多数归村民小组所有，并以村民小组为单位进行土地发包、土地调整等，但村民小组一直没有独立的法律地位，造成集体土地产权的主体不清。二是集体土地产权的内容规定不合理。现有法律对农村集体建设用地权利内容限制过多，土地的财产权能部分被剥夺，资产效应得不到应有的发挥。而实行土地确权后，这两个缺陷也能够得到有效弥补和改善。

二、土地确权是流转的前提和基础

土地确权将农民与土地物权紧密联系起来，有效确立了农民与集体、农民与土地长期稳定的产权关系，为土地流转的快速健康发展打下坚实的基础。

其一，土地确权是流转的前提。由于农村土地属于集体所有，农民只有承包经营权，农民对耕地的长期性投资得不到法律保障，土地流失得不到足够的补偿。与此同时，随着大批农村剩余劳动力外出打工，弱化了土地生产性功能和生存性功能，使得农地弃耕、薄耕和撂荒的现象严重；另一方面，受“二元体制”困扰，那些在城市有较稳定职业和收入的“农民”，往往宁愿闲置土地，也不愿放弃土地。如此种种，使得农民掠夺性经营土地等现象越来越严重。要让农民大胆地对土地进行投资、流转，充分发挥土地的效益，只有先进行土地确权，明晰产权，确保农民利益。

其二，土地确权赋予农民流转权力的主体地位。确权后，土地成为农民法定资产，并具有可流转的市场化资本禀赋，农民也成为了土地流转的权力主体。“如果不以确权为前提和基础，赋予农民在土地经营中的市场主体地位和谈判地位，贸然搞大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，很可能是其他权利主体，从而使土地流转成为其他权利主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。”北京大学经济研究中心主任、国家发展研究院院长周其仁教授如此认为。在他看来，确权加流转，才能实现同地、同价。这个顺序不可颠倒，否则一哄而起的土地流转，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。

其三，土地确权为流转提供了法律保障。土地确权通过确保集体土地所有权的法律地位，明晰、确认、扩大、完善集体土地所有权的物权权能，明晰集体土地的物权主体，从法律上切实保障了集体经济组织、村民对土地的权益，从制度上强化了对农民土地权益的保护，让农民真正对资产拥有了法律意义上的权属。这为土地进入市场进行等价交换铺平了道路，有利于防止随意侵害农民权益现象发生，为土地流转提供了法律保障。

三、土地确权对三农发展的促进作用

土地确权的实施巩固了农村基本经营制度，完善了社会主义市场经济体制，维护了农民合法土地权益，促进了统筹城乡发展，完善了农村要素市场，为三农发展起到了巨大的促进作用。

其一，维护了农民合法土地权益。土地确权确立了农村所有资源，包括山林、耕地、建设用地、宅基地和所有土地资源和房屋的权利，这不仅确保了集体所有制归属，更是维护了农民的权益。一是保护了农民的土地权力。土地确权登记，本质上是为保护农民的土地权利。只有依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，才能为农民的土地权力提供保障。二是在土地流转、征收等变迁中维护农民权益。土地确权将使农民更多地分享土地剩余价值的索取权，让农民分享土地增值收益。三是赋予农民更切身的利益保障。现阶段我国还不可能在短期内建立农民的失业保险系统，尤其是养老、住房保障，政府还无力赋予进城打工的农民与市民同等的权益。土地确权赋予农民更加充分而有保障的承包经营权，也就赋予了农民更确切的相应权益保障。

其二，促进了城乡统筹发展。通过土地确权最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。通过对确权后的集体建设用地进行整理包装，引入市场主体投资开发，明晰了农村的三种资源——农用地、集体建设用地和农村房屋用地，强化了产业支撑，有利于破解二元经济结构，促进城乡统筹发展。如成都市新都区三河街道巧妙利用农村产权制度改革，通过确权流转，“以科学规划为先导，以结构调整为基础，以确权流转为关键，以基层治理为保障，明晰产权，推进了资产资本化、效益最大化，”为破解二元经济结构、促进城乡统筹发展提供了典范。

其三，完善了农村要素市场。土地确权可以明确农民的土地权利主体地位。土地权利是农民最重要的物权，土地除了经济功能之外，还有生态环保、粮食安全、农村发展、农民保障等多种功能，综合考量土地要素的多重功能，有利于发挥最佳效应，更有利于完善农村要素市场。一是加快了“资本下乡”进程。土地确权提高了土地管理和利用水平，进一步促进了各种形式的现代农业组织发展，推动农业投资主体多元和生产方式转变，为取得金融支持创造了有利条件。二是提升了农村土地权益的有效性和市场效率。土地确权有利于农村集体土地承包经营权流转，提升了金融机构开展相关产品创新的积极性。如：成都市建立了成都市农村产权交易所、农村产权流转担保股份有限公司；成都农商行推出了面向土地合作社、种植大户、龙头企业的土地经营权或土地承包经营权抵押贷款。三是有利于盘活农村资产。土地确权激发了相关主体的经营活力，为金融支持镇、村发展创造了机遇。如苏州市实施农村“社区股份合作社”、“土地股份合作社”、“专业合作经济组织”三大合作改革创新，构建城乡同步的体制机制等。这些经济合作组织通过土地等资产抵押，获得金融机构信贷支持，释放了农村发展的潜力，完善了农村要素市场。

［1］中共中央文献研究室等．新时期农业和农村工作重要文献选编［Z］．北京：中央文献出版社，1992．

［2］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［N］．人民日报海外版，2008－10－20（2）．

F32 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1671－2803（2012）06－0064－03

2012－09－03

1．唐贤健（1983—），男，湖南永州人，中共常德市委党校、常德市行政学院、常德市社会主义学院科社教研室教师；2．张因（1988—），女，湖南宁乡人，中共湖南省委党校党史专业研究生。

胡小燕