我国防灾减灾法制建设的几点思考

邓 聪

(广西师范大学法学院,广西桂林541004)

自古以来,各种灾害就伴随人类而行。在全球气候变化的背景下,极端气候导致灾害事件发生的时间分布、区域分布、发生频率和强度呈现新的变化,洪涝、干旱、低温、冰雪、热带风暴、高温热浪、病虫害等自然灾害风险增加,由此引发的崩塌、山洪、滑坡、泥石流等灾害也呈现增加趋势。我国的自然灾害呈现出:种类多、范围广、频率高、多灾并发等特征。就全国灾害形势来说,我国约70%以上的城市、半数以上的人口,分布在自然灾害严重的区域。其中西北、华北等地区经常发生旱灾,东北、西南、华南等地的旱灾也会时有发生;我国大约三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁,约占国土面积69%的山地和高原区域山洪、地质灾害频发。全国已查明的地质灾害隐患点24万处,地震、强降雨等导致西南、西北、华南等地地质灾害频发,大陆沿海地区、东南沿海及部分内陆省份经常遭受热带气旋、风暴潮、高温热浪的袭击,重特大森林火灾和病虫害频繁发生,大多数省份发生过5级以上的破坏性地震[1](P5)。“十一五”期间,我国自然灾害共造成22亿人次受灾,10.3万人因灾死亡、失踪,直接经济损失达2.4万亿元。面对如此严重的灾害形势,完善我国防灾减灾法律制度,对保障我国防灾减灾工作的顺利进行尤为重要[2](P6)。

一、加强我国防灾减灾法制建设的意义

防灾减灾是一项复杂的工程,包括灾害预防,灾害救助,灾后重建等多个方面,它不仅需要科学的管理,调度,规划,还需要政府政策的指导和法律的规范约束。加强防灾减灾法制建设就是为防灾减灾工作提供统一的规范,在灾害面前有法可依,能够高效快速的处理各种灾害应急事件,避免和减少灾害对我国人们生产和生活造成危害。

(一)加强防灾减灾法制建设是顺利开展防灾减灾工作的前提

防灾减灾一直都是世界各国面临的重大难题,防灾减灾工作的顺利开展和一个国家经济实力、科学技术水平、管理组织能力、法律体制密切相关。面对我国自然灾害造成的巨大损失和人员伤亡及灾害频发的现实,需要对灾害的救助和防治进行统一管理、规划,需要一个规范、完善的法律体系,这对我国防灾减灾工作具有指导作用。用法律的形式把灾害预防,灾害救助,灾后重建,灾害管理,应急措施等固定下来,使各级行政部门面对灾害职责分明,有法可依,防止各部门之间推诿和不作为,强化行政职能,提高行政的效率;用法律的形式统一灾害财政资金体系,加强资金的使用监督管理、灾后救助的标准和重建资金筹集,公开财政信息,以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。完善我国防灾减灾法律制度是建立健全我国防灾减灾体系的重要组成部分和不可或缺的重要手段。

(二)加强防灾减灾法制建设是公民生命财产安全的保障

公民的生命和财产是神圣不可侵犯的,保护公民的生命和财产免遭侵犯和损失是国家的职责之一。而自然灾害每年都给我国造成了大量的人员伤亡和巨额的财产损失,建立和完善防灾减灾法律体制是保障公民免于自然灾害的侵扰,减少因灾造成损失的必经之路。面对自然灾害多发频发的复杂形势,按照“以防为主、防抗救相结合”的方针,坚持科学依法统一、有力有序有效的原则,大力加强监测预警、防范防御、应急抢险、灾后救助和恢复重建能力建设。始终把保障人民群众生命安全放在首位,高度重视自然灾害的防范,增强公众防灾减灾意识和自救互救能力。防灾减灾法律体制的完善使在预防灾害,灾害管理,灾害救助,灾后重建过程中有法可依,救灾工作就能最大限度的保障公民生命和财产的安全。

(三)加强防灾减灾法制建设是国民经济持续健康发展的保障

我国在全力发展经济的同时也应当注意到灾害每年造成巨大的经济损失,有数据表明:1990—2009年20年间,平均每年约有五分之一的国内生产总值增长率因自然灾害损失而抵消。伴随着我国经济的发展,人民生活水平的提高,防灾减灾的意识也不断的增强,同时也意识到灾害造成的巨大损失,认识到防灾减灾的重要性。加强防灾减灾法制建设不仅可以减少灾害造成的损失,严格按照有关法律、法规执行的防灾减灾的项目还可以带来财富的增加。以三峡工程为例,该工程不仅可以缓解长江沿线洪水灾害压力,同时也减少了灾害带来的损失,同时该工程为国家提供宝贵的电力资源,并且改善了我国长江航运条件,减灾防灾的经济投入与减灾的经济效益是明显的。完善防灾减灾各项法律制度,建立健全防灾救灾的管理体系,预防和减少灾害对人民生命和财产造成的损失,是巩固我国经济发展成果的重要保障。

二、我国防灾减灾法制建设的现状及存在的不足

(一)我国防灾减灾立法的现状

根据部门法体系的相关性和重要程度,我国已出台的防灾减灾法律法规可分以下几类:1.对特定灾种的专门立法有:《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《传染病防治法》、《防沙治沙法》等。这些专门的法律法规针对不同的灾种而制定的,都是一些灾害救助方面的措施,在灾害并发的情况下容易出现适用的争执。2.和防灾减灾相关的法律有:《森林法》、《草原法》、《气象法》、《城乡规划法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《农业法》、《水法》、《公益事业捐赠法》、《动物防疫法》、《突发事件应对法》 等。这些法律中大多是预防灾害发生的一些措施,这些措施的规定和其他防灾减灾法立法的出发点不同,对于法律适用和具体的实践操作中容易出现多部门管理和争执,引起管理的效率的低下和行政不作为。3.和防灾减灾相关的条例有:《自然灾害救助条例》、《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地质灾害防治条例》、《人工影响天气管理条例》、《气象灾害防御条例》、《防汛条例》、《抗旱条例》《汶川地震灾后恢复重建条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等。这些行政法规在灾害应急,灾后行政管理方面起到很大的作用,行政法规的临时性,实用性,适用范围都是值得关注的问题。上述防灾减灾法律法规的颁布提升了防灾减灾管理工作,增强了防灾减灾管理法制化水平,对防灾减灾工作起到了一定的指导作用[3]。

(二)我国防灾减灾法制建设存在的不足

1.防灾减灾法律法规存在的不足

由于我国防灾减灾相关法律都是在不同时期,不同背景下逐步建立起来的。我国每次重大的自然灾害之后都会有相应的法律和条例出台。从组织体系方面看是在不同部门的领导下制定的,因此在各灾种中专业救灾方面都很具有实践的指导意义,有些涉及的方面也很广泛。但我国在防灾减灾方面缺乏整体性、基础性、指导性的综合法律;在执行方面容易造成各部门各组织之间的不协调;关于新的自然灾害和新的次生灾害法律对此没有规定;法律条文本身也有重复和表述不清楚,缺乏可操作性。

①立法指导思想方面:从我国出台的关于防灾减灾的法律法规可知,我国防灾减灾的立法主要是关于灾害救助实施管理方面的内容,对于专业救灾方面起到具体的指导作用。但指导思想缺乏综合减灾的长远规划和科学指导,缺乏可持续发展理念的指导,缺少防灾减灾的系统性和持续性的规定。在具体的防灾减灾工作中缺乏灾害的预防管理,灾后的重建,灾害环境修复等内容,片面规定灾害救助的法律在第一时间可以保证公民的生命和财产的安全,但是如果没有系统的规划和管理,在灾害救助中容易导致次生灾害和新的自然灾害,从而造成更多的损失。

②在法律体系方面不足:(1)综合性防灾减灾基本法的缺失。我国现行的灾害法基本是一个灾种对应一部法律,以单行法为主,比如像防震减灾法,防洪减灾法等,缺少综合性防灾减灾的基本法律,对各种防灾减灾的共性问题缺乏统一规定,这样导致几种灾害并发时,或者产生新的次生灾害时就没有相应的法律来应对,出现无法可依的情况。同时,这种一事一法的滞后性,使政府在采取救灾措施的时候,也有可能出现没有法律上支持的现状。加之现在的灾害越来越向综合性发展,很多灾害往往不表现为单一的灾种,而是形成一个灾害链,那么传统的一对一的法律就无法应对。(2)法律协调机制不灵活。自1980年以来,我国已经出台了30多部防灾减灾或与防灾减灾密切相关的法律、法规。各个法律相对独立,其内容也都限定在所涉及具体灾害的领域范围之内,相互之间联系较少。然而,法律法规之间如何协调、配合,部门之间如何协调、配合仍然存在问题。(3)现有法律覆盖的灾种较少。我国防灾法律虽然包含了我国发生较为频繁的几种灾害,但整体上看,覆盖的灾种范围仍然较少,且并没有形成一套体系[4]。例如,一旦发生冰冻灾害、海啸、飓风、龙卷风,外来生物入侵等就没有相应的法律来应对。

2.组织管理方面存在的不足:政府管理方面存在的协调能力弱、效率低下等问题。我国涉及防灾减灾管理的部门很多,包括我国有国家减灾委员会、国务院抗震救灾总指挥部、国家森林防火指挥部、国家防洪抗旱总指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等中央机构。在地方有各省、市、县区的防灾减灾管理部门。灾害管理部门众多,不同部门管理不同灾害,可以发挥各部门分工负责的优势。部门职能存在重叠、交叉的现象,也容易造成各部门之间有权力管理而不行使,导致防灾减灾管理工作效率降低。政府防灾减灾管理体系尚不健全,工作效率有待提高。在基层各省、市、各县市区的防灾减灾综合协调制度、各部门间信息共享和协调联动制度、各民间组织、社会力量等参与防灾减灾的制度还不够完善。

3.防灾减灾基础设施建设和维护方面不足:我国的灾害监测设施体系还不健全,监测能力不足,预警信息的覆盖面和时效性差,灾情监测、采集和评估体系建设滞后;防灾减灾基础设施建设薄弱,避灾场所建设滞后,场所数量不足,偏远城镇防灾减灾设施较少,农村住房防灾抗灾标准普遍较低;基层灾害应急预案体系不健全,抗灾救灾物资储备体系不够完善,应急通信、指挥和交通装备水平落后[5]。

4.防灾救灾资金储备和监管存在的不足:我国防灾救灾资金储备逐年增多,但从总体上看,防灾救灾资金储备与需求之间仍有差距。这在我国偏远欠发达地区尤为明显。这些地方大量存在灾害预警方面资金储备不够,灾后救助资金还不能满足灾民生活需要等等问题。灾后捐款的管理缺乏监管力度和透明度不高。

5.防灾减灾人员配备和业务素质存在的不足:基层专业防灾减灾工作人员较少,减灾资源普查、灾害风险综合调查评估、隐患监管工作等方面工作不能及时展开,不能及时掌握各类灾害风险分布情况。各级灾害管理人员业务素质有待提高。横向到边、纵向到底的防灾减灾、生态保护管理体系有待完善和提高。

三、国外防灾减灾法制建设的经验与启示

日本、美国都是灾害频发的国家。为了预防和减少灾害对公民生命和财产造成巨大威胁,这些发达国家都相继建立起比较完善的自然灾害防灾减灾法律体系。在长期的抗灾减灾实践中,在法律法规、灾害管理组织体系、人员调配、组织机构、信息系统、灾害保险制度等综合能力方面,积累了丰富的经验,也取得了较好的成效。充分吸取这些有利的工作经验,并借鉴其教训与不足,对我国减灾综合能力的建设起到良好的促进作用。综观日本、美国等国的防灾减灾法制建设经验,可取之处有:

(一)完备的防灾减灾法律体系

在防灾减灾法律体系方面,美国和日本是防灾减灾法律体系比较完善的国家,在这些防灾减灾的法律法规中不仅有灾害防治基本法,还有相配套的法律法规。例如日本早在1961年就颁布了《灾害对策基本法》,该法包括10章117条法律条款,是日本防灾减灾的根本大法。同时日本颁布了具体灾害防灾减灾方面的法律,如《石油基地等灾害防止法》、《地震防灾对策特别措施法》、《原子能灾害对策特别措施法》、《防洪法》、《水难救护法》、《传染病预防法》 等。美国在灾害基本立法方面制定了《灾害救援法案》、《联邦民防法案》、《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》,2004年制定的《国家应急计划》。这些基本法律在全国范围内统一了保护公民的标准,明确了不同部门之间的协调机制,同时也为非盈利机构的应急活动提供参考。另外,各州根据飓风、洪水和地震灾害严重的情况,建立了本州的相关的法律。如加州的《加州阿奎斯特—普罗地震断层区域法》、《加州地震危险编图法》等。法律法规体系是整个灾害对策体制的基础,是防灾组织体系与防灾规划体系得以顺利实施的制度保障。

(二)专门的灾害组织管理体制

日本防灾组织结构体系包括政府机关、专业救灾队伍、行业机构、民间团体等。政府机关主要负责灾害政策的制定和灾害总体规划的统筹安排,包括中央防灾会议、都道府县防灾会议、市町村防灾会议和灾害对策本部等机构。专业救灾队伍主要负责灾害应急处理工作,包括紧急消防援助队、地方消防队、自卫队、警察部队、医疗救助队等救灾队伍。这些专业救灾队伍在减少人们生命财产损失方面发挥了巨大的作用。行业机构主要负责是在各行业内部和大型企业内部组建防灾减灾的组织体系。民间团体方面,目前主要是包括灾害预防领域的科研机构、灾害救助领域的慈善机构等[6]。

美国负责应对危机的最主要机构是联邦应急管理局(FEMA),总统授权FEMA负责所有的防灾与减灾工作。联邦应急管理局作为应对危机的中央机构,在危机发生的各个阶段发挥该机构协调和决策职能。在灾害发生时,汇集所有的信息,运用应急计划,其与国防部、司法部、交通部、劳工部、财政部、卫生部等政府部门和一些非官方的人道主义组织协调合作,科学合理调动各种现有资源进行救助[7]。一旦发生灾害,联邦应急管理局和州、县、市和社区的危机应对机构协调各个部门互相配合,积极应对灾害。

(三)注重灾前的防灾与备灾工作

防灾减灾中一个很重要的环节就是灾前的防灾和备灾工作。受灾害频发且灾害损失严重的影响,日本十分重视建立防灾计划,在《灾害对策基本法》中就对制定防灾规划做了具体规定:1.中央政府必须制定整个国家的防灾减灾计划,该规划明确规定减灾组织的指导方针,促进防灾减灾程序科学化、合理化、系统化的进行以及正确的开展灾害的救助、恢复和重建。2.各公共事业机关和社会团体必须制定与其业务相关的防灾减灾业务规划,该规划按照灾害管理基本规划,按指定政府机构和公共机构规定,确定各机构应该承担减灾对策。例如国土文通省、气象厅等都制定了其业务范围内的防灾计划。3.各级地方政府必须制定该行政区划范围内的地方防灾计划。该按照灾害管理基本计划和地方情况,由都道府县、市村可防灾会议或市村町行政长官负责指定,确定由地方减灾机构应承担的减灾对策[8]。

美国灾前的防灾与备灾管理工作包括减灾措施和灾前准备两个方面。在防灾减灾方面的措施主要是指由政府通过制定减灾规划和措施,努力减少和避免灾害对人民生命和财产造成的伤亡和损失。在具体的工作中强化灾害多发区的基础建设和土地使用的管理、在各种灾害多发区实行政府支持的灾害保险或者强制灾害保险等。在灾前准备方面主要包括提供应对各种灾害的技术支持,建设灾害监测预警系统,建立灾害服务信息迅速传播系统和机制,灾害易发区建筑物和设施备灾检查机制;合理规划使用应急避难场所机制,做好灾害公共医疗、卫生、援助抢险等应急准备机制;在全国广泛开展灾害应急知识培训、灾害应急演示、防灾科普教育等灾害教育机制[9]。

(四)充足的专项财政保证和多渠道的资金来源

在防灾减灾的过程中,资金的运用和管理将是防灾减灾工作进行的重要财力保障。日本和美国在灾害财政资金来源主要有以下几个方面值得借鉴:一是政府专项财政拨款,国家都会预留一定的财政资金作为处理应急事件和灾害的专款,根据灾害发生的程度不同和财力状况,提供一定的灾害拨款,包括中央财政和地方财政。二是运用市场调节手段筹集资金。运用政府的主导功能和为公共利益服务的职能,由政府、企业和个人独资或者合资兴建的防灾减灾工程项目,在工程的建设使用和盈利的过程中充分发挥市场调节的作用,在防灾减灾的同时,把盈利的资金作为救灾资金的储备。三是完善的灾害保险制度。美国和日本都有相对完善的灾害保险制度,这些制度包括工业灾害保险,农业灾害保险,渔业灾害保险等多个方面。这些灾害制度的建立对于减少灾害造成的损失,维持经济的持续健康的发展有重要的作用。四是慈善捐款。美国和日本都有相对完善的慈善捐款的法律法规,用法律规范其行为,加强对慈善机构财产运用的监督和控制,最大限度的运用好慈善资金。

(五)引导社会力量的共同参与

日本很早就提出“公助、共助和自助”的救灾理念,公助是国家和地方行政部门等公共机构的救助,共助指的是借助于民间组织,志愿者团体,邻居等力量互相帮助,从事灾害的救助和救援,自助是灾民依靠自救和家人的力量在救灾中保全自己[10]。日本有大量的救灾志愿者、灾害团体,灾害社区,而且在日本的灾害立法中有大量关于日本救灾志愿者、灾害团体制度,灾害社区制度管理规定。同时日本还加大关于志愿者培训和防灾减灾教育的活动,每年都会有很多灾害应急演练,增强公民防灾减灾的知识和自我救助的能力。日本公民面对灾害的心理承受力和心理素质都很高,在灾害中很少出现慌乱的现象,这些值得灾害多发区人民学习和借鉴。

美国有相对完善的救灾组织及其组织规定,有很多防灾减灾救灾志愿者队伍,该救灾队伍专业性强,应急能力强,他们不仅活跃在本国抗灾救灾活动中,他们的身影也经常出现在世界各地的救灾活动中,这些实践活动也为他们救灾工作经验的积累有很大帮助。这些专业队伍不但在应对本国灾害救助方面起到很大的作用,在应对国际灾害的时候也及时地伸出援手。

四、加强我国防灾减灾法制建设的几点建议

通过比较和借鉴国外关于防灾减灾方面的法律,本文对我国防灾减灾法制建设提出以下几个方面的建议:

(一)在防灾减灾立法指导思想方面:在防灾减灾的法律规制中坚持可持续发展观念,引入系统防灾和综合防灾的理念。可持续发展价值观的核心是生态价值观。生态价值观认为人类属于自然界的一部分,自然环境是属于全球包括人类在内所有物种的。它包括两层基本意思,一是发展性,二是可持续性,即在防灾减灾和灾后恢复重建过程中,既要考虑当前发展的需要,又要考虑未来发展的需要,不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益,实现人与环境的协调发展。对灾害的立法要从科学性,系统性,长远性的规划考虑,不能单一考虑救灾措施,救助措施和保障措施,更要考虑灾害的预防,管理,重建和可持续发展。科学、全面、具体的制定防灾减灾的长远规划,统一灾害救助和补偿的标准,明晰财政的使用和监督,明确行政部门的职责和公民的义务,建立健全防灾减灾的法律保障体系。

(二)在防灾减灾法律体系方面:在现有的《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《保险法》、《防洪法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》、《自然灾害救助条例》、《气象灾害防御条例》、《抗旱条例》 等法律法规的基础上,我国应尽快制定关于防灾减灾的基础性和综合性的法律法规:如《灾害应对基本法》、《灾害救助法》等,明确防灾减灾的重要性,规定国家、地方政府及公共机关必须建立必要的体制,明确防灾抗灾责任;在防灾减灾基本法的指导下,要进一步完善防灾减灾法律体系,在防灾减灾的过程中贯彻科学、全面、系统及可持续发展的原则。在该法律体系中应该包括防灾减灾法律的指导思想,防灾减灾的任务,责任,重建,灾害保险等内容。灾害基本法要明确防灾减灾各部门和组织之间的协调和沟通机制,加强联合抗灾的能力和协作抗灾的效果。同时要制定防灾规划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施。在基本法的指导下,应该制定专门针对地震、台风、雪灾、暴雨、生物恐怖威胁等相关的法规、条例或规章。各地区依据国家防灾减灾基本法律法规制定或修订符合地方实际的防灾减灾有关法规。加大防灾减灾立法研究,不断完善国家灾害救助应急预案体系,提高灾害应急预案的科学性、可操作性和可行性。

(三)在防灾减灾组织管理体制方面:完善的组织管理体制是防灾减灾工作顺利进行基础和保障,针对我国现实的状况,该体制的建立健全应做好以下几个方面:1.在国家层面设立专门的协调决策机构——国家减灾委员会,其他部门协调配合。细化国家减灾委员会与各部门之间、中央与地方各级政府之间的职能分工,明确中央、地方和各个灾害管理部门的救灾责任。2.增强我国灾害监测、预警、评估能力和风险管理能力。加强对气象、水文、地震、地质、农业、海洋、森林草原等自然灾害的监测网点,优化其功能布局,提高其监测水平,建立我国的灾害监测网络。进一步加强对灾害风险评估、损失评估、应急评估、防灾减灾绩效评估能力,提高灾害综合评估机制。让灾害评估更科学化、标准化和规范化。完善灾害预警预报机制和信息发布网络,提高我国灾害预警评估水平、灾害信息分析水平。3.优化我国灾害风险管理机制,把灾害风险管理与我国灾害应急机制有机衔接,减轻灾害风险控制措施,建立良好的自然灾害风险转移机制,加强应对灾害风险管理能力。做好我国灾害风险隐患与减灾能力调查,建立自然灾害风险隐患与减灾能力数据库,保持其持续更新能力。

(四)在防灾减灾资金投入与监督方面:完善防灾减灾资金投入机制,拓宽资金投入的渠道,建立包含企业、非政府组织、普通群众、灾民自己和国际社会在内的多渠道资金投入体系。加对大防灾减灾基础设施与重大工程建设、科学研究与技术开发应用、科普宣传教育等方面的资金投入。同时按照民主、公开和社会监督的原则,建立健全防灾减灾资金、救灾和捐赠款物的管理、使用和监督机制。完善我国灾害救助标准体系,提高受灾群众的救助生活水平。建立灾害风险分散机制,探索多元化灾害的经济损失补偿机制。

(五)在防灾减灾人才队伍培养和建设方面:建议我国实施防灾减灾人才战略,注重防灾减灾人才的培养,增加防灾减灾人员的总量,提高防灾减灾队伍的素质,建立防灾减灾人才信息管理系统。加快防灾减灾工程与技术、科研与教育、专业救援、行政管理等方面急需紧缺人才的教育和培养。发动民间力量,组建防灾减灾志愿者服务队,建立防灾减灾志愿者队伍管理机制,提高志愿者的防灾减灾技能和水平。

结 语

面对频发的自然灾害形势,我们要认识到我国在防灾减灾方面存在的问题,加大对灾害的重视和管理的力度,做好应对灾害的各种措施,保护公民生命和财产的安全。把应对灾害提高到国家战略安全的需要上来,不断加强我国防灾减灾法制建设,推动防灾减灾事业的新突破。

[1]资料来源《国家综合防灾减灾规划“十二五”规划》(征求意见稿).

[2]资料来源《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》2011年9月 14日由住房和城乡建设部建质 〔2011〕141号.

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