我国政府在巨灾保险制度建设中的作用

□文/王 琪

（首都经济贸易大学金融学院 北京）

我国是一个自然灾害发生频率高、种类多、范围广的国家，灾害的发生造成了巨额财产损失，对人身安全也产生巨大威胁，其危害之巨大，对于整个国家和社会的经济发展产生了一定的阻碍。特别是近十年来，我国自然灾害频频发生，每年造成超过1，000亿元的直接经济损失，受灾人口达到2亿多人次，2008年百年难遇的汶川特大地震、南方雪灾，2010年五省旱灾、玉树地震等更是特大灾难。与其他风险相比，自然灾害发生概率较低，但只要发生，就会造成巨大而惨重的损失，无论个人还是企业，都很难承受。据民政部数据显示，2008年南方雪灾直接经济损失1，516.5亿元；汶川地震直接经济损失8，451 亿元；2010 年广西、重庆、四川、贵州、云南五省旱灾直接经济损失236.6亿元。

当灾害发生时，我国的商业保险公司对于灾害损失进行了赔付，但是保险支付金额只占损失金额的很小一部分。以南方雪灾为例，保险赔付比例还不到直接经济损失的7%，保险赔付险种主要包括企业财产保险、车辆保险、健康保险、意外伤害保险和建筑工程保险；汶川地震造成的直接经济损失达8，451亿元，但据2009年5月12日保监会发布的信息，商业保险赔付仅16.6亿元，这个数额不到直接经济损失的1%，，可谓是杯水车薪。而国外巨灾损失，保险赔付比例平均达到经济损失的30%～40%，保险的职能作用得到了比较充分的发挥。

巨灾保险不同于一般的商业保险，由于自然灾害普遍会造成巨大损失，任何一家商业保险公司或相关社会组织都没有独立承担的能力。因此，巨灾保险具有一些公共产品的特征，巨灾保险制度的建立和完善需要一国政府做出努力。但是，目前我国政府在巨灾保险体系的建设过程中严重缺位，正是这一点造成了我国还未建立起完善有效的巨灾保险制度的这一现状。

一、我国政府在巨灾保险体系建设中的缺位

（一）巨灾保险存在法律空白。政府缺位的一个最突出的方面就是没有制定出完善的巨灾保险相关法律法规。目前我国保险法基本都是关于经营行为、组织成立等方面的规定，针对再保险的专门法律少之又少，仅在规定直接保险公司的自留风险比例时提及再保险概念，关于巨灾保险这种特殊险种的法律更是几乎为零。以传统保险法律来衡量，巨灾险不符合其法律要件，因此出于对保险业的保护，从前我国法律不要求巨灾保险进行强制投保。直到1998年，地震险以附加险的方式被允许投保。到了2006年，考虑到巨灾发生的现实性，保监会提出了以财政支持巨灾保险的政策，但这只是作为一项方针被提出，配套的具体制度措施一直没有跟上。2008年汶川地震发生后，随着巨灾后的多次沉重反思和保险业的改革发展，构建巨灾保险体系和巨灾保险法律制度的呼声开始高涨，巨灾保险相关问题首次得到了高度重视，2008年的“两会”中，巨灾保险成为一个受到重点关注的议题。2008年底，我国颁布了《抗震救灾法》，表明了要建立巨灾保险制度的决心并提供了财政支持，但之后便一直停留在对于巨灾保险制度的理论探讨上，既未付诸实践，也未对巨灾保险的实施和运作给予明确的法律规定，保险公司无法在经营中执行这项法律。由于法律定位的缺乏，巨灾保险地位尴尬，一直处在财产险的边缘地带，可以说，目前我国巨灾险的法律制度构建还未上路。

（二）传统救灾体制效率低下。我国传统的灾害救助方式由政府转移支出、社会捐助和灾民自救三部分组成。在过去，这种方式对于灾区恢复重建、社会稳定保障和经济平稳发展起到了重要的促进作用，但是这种以政府直接财政拨款为主的救济方式已经不能满足现在灾难救助的需要。首先，灾害造成的巨大经济损失给政府带来了沉重的财政负担，政府过多的转移性支出挤占了本该用于社会建设发展的资金；而且政府财政对巨灾损失的偿付明显不足。根据统计，20世纪九十年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年9.35亿元，只相当于灾害损失的1.35%；2000～2009年国家财政提供的自然灾害救济款平均每年18亿元左右，只相当于灾害损失的1.8%。政府补偿不足直接影响了灾后恢复重建和损失控制的效果。从社会救助的角度看，社会救助捐款额具有不稳定性的特征，民众对灾害影响程度的了解和政府宣传力度都会影响到社会捐款数额的多少；再者，我国政府在灾害发生后，一直扮演着损失补偿的主体角色，直接导致公众对政府救济产生过度依赖和过高期待，而自身主动防灾减灾、减少人身财产损失的意识则大大降低。

与巨额政府财政拨款和社会捐助相比，我国保险的补偿比例则很低，而且在极低的偿付比例中，绝大部分不是通过正常履行保险合同实现的，而是由政府强制保险公司进行赔偿。可以说，我国政府在巨灾灾害救助体系中并未起到应有的引导作用。

（三）对于巨灾保险的市场失灵调节不足。在市场经济条件下，市场能够起到调节市场供求矛盾的作用，实现资源的优化配置和帕累托最优。然而，巨灾保险不是一般的商业保险产品，它具有非竞争性和非排他性的特征，从某种意义上来说属于公共物品。此外，由于自然灾害损失的巨大性、发生的难以预测性以及具有区域上和时间上的差异，再加上我国巨灾保险市场还处于初级阶段，自身发展不完善，商业保险公司没有能力来承担巨灾保险。而且，不仅是被自身资金状况所限，保险公司的经营原则是减少风险和追求利益最大化，其是不会主动提供巨灾保险产品的。而从民众的角度来说，由于灾害的发生概率较低、偶然性大，在灾害没有发生前，民众大多数是不愿意为巨灾保险投保的，人们不愿意为无法预见的风险付出高昂的费用，因此民众自觉购买巨灾保险的意愿很低。

既然供求双方都不愿参加巨灾保险这一产品的买卖，供需的平衡仅靠市场自身来调节是不可能实现的，市场无法发挥其资源配置功能，即出现了市场失灵。这种情况下就需要政府的干预和引导来配置资源，政府可以运用自己的资金、税收和政策优势来调节市场，只有在政府的帮助下才能实现保险公司和民众的双赢，建立合理的巨灾保险制度。但是，我国政府没有发挥应有的主导作用，既没有对商业保险公司承保巨灾风险给予税收优惠和有关补贴，以鼓励商业保险公司承担巨灾风险责任的积极性，也没有对超过保险公司保险额度的损失进行国际再保险，巨灾保险基金、巨灾风险债券等措施也并未实施，我国政府对于巨灾保险市场失灵的调节严重不足。

二、政府积极参与建设巨灾保险体系的措施

（一）制定法律法规，提供制度依据。一个保险制度健全的国家应该具备完善的巨灾保险法律法规，这样才能为巨灾保险体系的建立推行提供指导和行为规范。我国应借鉴巨灾保险成熟国家的经验，将我国已有的保险法律与实际国情结合在一起，逐步制定适合我国的巨灾保险法律制度。具体来说，应在法律中明确巨灾保险的经营主体、经营方式、责任划分，明确政府的参与方式以及风险转移分散机制；根据我国不同地域的巨灾种类特点，考虑到巨灾应对基础设施建设情况、经济发展水平、建筑结构等因素，分别推出有针对性的保险产品，划定不同的保险费率，推行不同的保险相关政策。总之，只有详细、明晰的法律法规，才能有效推动巨灾保险制度的建立，使其发挥社会稳定器的作用。

另外，我们应该看到，巨灾保险法律体系的建立并不能一蹴而就，而是需要长期的调查研究为基础，一步一步逐渐完善。首先可以先针对危害和影响比较大的巨灾（如地震、洪水等）制定保险法律，并根据实际情况做出适当调整。当其运营成熟后，再根据我国国情逐步建立一个完整的巨灾保险制度，为我国巨灾保险的发展提供强有力的法律支撑。

（二）促进巨灾保险风险分散机制的建立。巨灾风险分散的主要方式是再保险和资本市场，保险、再保险市场和资本市场的有机结合能够大大扩展巨灾风险的可保性。我国巨灾保险供给不足的原因之一就是再保险市场和资本市场发展滞后。因此，政府应加大两大市场的发展力度，推动保险市场和资本市场的融合，加强不同金融行业间的沟通。

发展再保险市场：首先，要大力扶植再保险市场主体，一方面是培养国内再保险公司和中介机构；另一方面要引进国外再保险供给主体，形成竞争机制，扩大承保能力。其次，设立专门监管部门，加强对再保险市场的监管，重点在对于再保险组织设立、经营行为和偿付能力的监管上。发展资本市场，要提高资本市场主体的数量和质量，建立权威的资信评级机构；重视发展资本市场配套措施的实施，如相关法律法规、会计制度、税收政策等，培养专业技术人才。另外，政府还应重视保险、再保险市场与资本市场的对接，通过适当的制度安排，对保险公司进入资本市场的方式和程度进行调整，综合运用法律、经济、行政等手段促进两大市场的对接，解决信息不对称、风险传递问题以及资本市场操纵行为导致的保险资源配置低效率。

（三）设立巨灾保险基金。设立巨灾保险基金是一种能够降低巨灾风险、减轻财政压力和保障保险市场稳定的有效措施。我国政府也应建立专门机构管理的巨灾基金以应对巨灾发生时的资金短缺，起到分散风险、筹集资金、保证保险赔偿金的发放，一方面维护了被保险人的利益；另一方面还有促进灾区重建、稳定社会的作用。

对于保险基金的筹措可以通过以下几个渠道：第一，巨灾基金初建立时，政府应一次性投入大量资金，然后每年注入固定数额的资金来保障巨灾基金的增长性；第二，每年可以向保险公司收取一定费用扩充巨灾基金，但数额要低，以防打击保险公司的经营积极性，且费用的收取最好在法律中明确规定。并且可以规定，一定年限内若没有发生巨灾则将费用退还，若巨灾发生则不再退回而是做救灾使用；第三，可以将社会捐助的一部分注入到巨灾基金中。总之，我国政府应根据国情发展巨灾资金，使其在防灾、减灾和灾后重建中发挥应有的作用，分散巨灾风险、减轻财政负担、保障保险业的稳定发展。

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