自然灾害对中国农业的影响分析及对策研究

胡方萌　薛莉娟

摘要：近年来，中国自然灾害发生的频率和规模都在增大，对社会经济和人民生活造成了重大影响。而农业作为与自然联系最紧密的产业，所受影响无疑是最大的。针对中国1990—2009年的相关数据进行分析，结果表明自然灾害确实是影响粮食产量的负面因素。中国目前在应对自然灾害方面已经做了大量的工作，如体制机制的完善以及国家财政支持、发展农业保险等，但是仍然存在很多问题，如社会各界对自然灾害的意识还是很薄弱，大量的财政救济支出会给财政带来压力，农业保险不完善，不能发挥主要作用等。提高中国农业应对自然灾害能力应从加强防护措施、提高灾害反应效率和筹建自然灾害风险基金等方面着手。

关键词：自然灾害；农业；风险基金

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）25-0183-05

中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害和由此造成的饥荒冲击之多，以至西欧学者称中国为“饥荒的国度”[1]。近年来，在全球气候变化的背景下，中国发生自然灾害的频率明显增大，而且灾害规模也在扩大。在社会经济生产各部门中，农业与自然环境的关系最为密切。自然灾害对农业的影响也最为直接，尤其是在自然灾害发生的“突发性”逐渐增大的背景下，农业生产的脆弱性表现突出，农业生产的安全性受到威胁和挑战。近几年中国发生的不同程度的自然灾害都对农业产生了破坏性影响。因此，我们急需采取必要的措施来预防自然灾害以尽可能减少自然灾害对农业的损失。

自然灾害给中国农业带来了新的挑战，并赋予我们新的任务。提高对这一问题的重视以及加强对这方面的研究是极有现实意义的事情，这符合新时期科学发展观的要求，有益于农业健康发展，有益于维护农民利益。

一、自然灾害对中国农业生产的影响

面临着自然灾害的威胁，中国农业所承担的风险在逐渐增大。当自然灾害发生时，农业是最直接的受害产业。自然灾害对农业的破坏影响是多方面的，最明显的表现为对农作物的减产和生产道具的破坏；其次表现在财产的损失，既包括农民因减产而导致的收入减少，也包括政府为重建农业设施而投入的资金；还有一些其他的滞后影响。

1.重大自然灾害对中国的农业影响。2008年初中国南方大部分地区发生低温雨雪冰冻灾害，据民政部统计雪灾共造成21个省（区、市、兵团）受灾，给农业生产、人民生活、农村经济造成严重影响和损失，因灾直接经济损失1 516.5亿元，其中农业直接经济损失逾300亿元。截至2月14日，农作物受灾面积1.78亿亩，其中成灾8 781万亩，绝收2645万亩，全国因灾死亡畜禽共计7 455.2万头（只），同时，全国共有2 028个种畜禽场受灾，共死亡种畜禽907万头（只），共造成畜牧业直接经济损失累计98.6亿元[2]。汶川地震对农业也产生了重大影响，地震导致灾区农村受灾人口达3 000多万，数千公顷农田遭到不同程度的破坏，数百万头牲畜在震后死亡，致使当地农业蒙受总值高达60亿美元的直接经济损失[3]。2010年初中国西南地区遭遇历史罕见的特大干旱灾害，截至3月23日，广西、重庆、四川、贵州、云南5省（区）受灾人口6 130.6万，饮水困难人口1 807.1万，饮水困难大牲畜1 172.4万头，农作物受灾面积503.4万公顷，绝收面积111.5万公顷，直接经济损失达236.6亿元[4]。旱灾反映出了许多弊病，水利常年失修，导致了灌溉难；城乡供水系统失衡，致使灾时部分城里有水喝农民没水喝。

进入21 世纪以来，全国平均每年受灾人口都高于3 亿，紧急安置每年平均超过700 多万。据中国《减灾规划》的统计数据显示，近几年来中国每年约有4.5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，每年因自然灾害导致的农业损失约为850亿元，占国内生产总值的3%～6%，占每年世界平均农业灾害损失（3500亿元左右）的1/4。据不完全统计，仅在2007—2009年三年间，中国受农业受灾害影响的人口约4亿，农作物受灾面积6.75亿多亩，绝收面积7 350万亩，造成农业直接经济损失5 500多亿元。

2.自然灾害对中国粮食产量的影响。

图1和图2分别是中国1990—2009年粮食生产总量的变化趋势以及其增长率的变化趋势。由图可知，二十年来中国的粮食产量有了很大的突破，从1990年的44 624万吨到2009年的53 082万吨，增长了1.19倍。这与政府的惠农政策和农业科技水平的提高是密切相关的。然而这种增长并不稳定，增长速度的变化幅度很大。1994—2004年中国粮食总产量波动幅度较大。自2004年开始中国粮食生产总量连年增长，然而增长率极不稳定，2004年增长率9%，而2009年却只有0.44%。影响粮食生产总量增的因素很多，农作物受灾面积是其中之一。由全国粮食生产总量的增长额和农作物受灾面积的增长额对比图（见图3）可以看出，二者间呈较明显的负相关关系。

根据理论和经验分析，影响粮食生产（Y）的主要因素有农业化肥施用量（X1）、粮食播种面积（X2）、受灾面积（X3）、农业机械总动力（X4）、农业劳动力（X5），其中，受灾面积的符号为负，其余均应为正，设粮食生产函数为：

Y=β0+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+μ

用OLS法估计，取1990—2009年的20组数据进行分析，

根据Eviews6.0估计结果如下：

=-17575.30 + 5.479X1 + 0.606X2 - 0.103X3 - 0.100X4 -

0.399X5

（-1.72） （8.27） （14.30）（-3.84） （-2.51） （-1.79）

R2=0.975 F=109.43D.W.=2.005

在显著性水平0.05条件下t=2.145，说明粮食生产与上述解释变量间总体线性关系显著，但X5没有经过t检验且X4 、X5前符号经济意义不合理，故认为解释变量之间存在多重共线性。从以下相关系数表可以看出，X1和X4、X4和X5、X1和X5高度相关。

表2相关系数表

剔除X4、X5，以X1、X2、X3为解释变量进行拟合，根据EVeiws6.0估计结果得到以下估计结果：

=-34 796.88 + 4.25X1 + 0.229X2 - 0.108X3

（-6.41）（18.55）（14.76）（-4.07）

R2=0.964 F=141.51D.W.=1.493

由此可以看出影响粮食产量的因素主要有三个：化肥施用量、粮食作物播种面积、受灾面积，而受灾面积是唯一的负面因素。受灾面积越大，粮食产量损失的就越多。受灾面积每增加10 000公顷，粮食产量就会减少1.08万吨。同时第二个指标X2，即粮食作物播种面积，近年来也在呈减少的趋势。除人为因素外，自然因素也在起到重要作用。洪涝灾害、旱灾、泥石流、地震等都会减少粮食的播种面积。因此自然灾害对粮食产量的影响不容小觑。在诸因素中，化肥施用量占据主导地位，直接关系到粮食增产的效率。然而由以下对比图可以看出，化肥施用量的增长率在中国有明显的减少趋势，而受灾面积的波动幅度却相对较大，这也大大增加了粮食安全生产的风险。

二、中国应对自然灾害的措施及不足

中国政府对防汛抗旱早有重视，1950年成立了中央防汛总指挥部，1992年国务院将其更名为国家防汛抗旱指挥部。2005年中国原国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，中央层面还设有国务院抗震救灾总指挥部、国家森林防火指挥部、全国抗灾救灾综合协调办公室和国务院应急办公室、国家减灾中心、救灾救济司六个机构。中国还设立了一整套自然灾害管理机制，包括灾情信息报告机制、灾情信息会商机制，灾害预警预报机制、灾害应急响应机制、救灾资金投入机制、救灾物资储备机制、灾区恢复重建机制和救灾社会动员机制等八个方面。

此外，中国开始重视农业保险的发展，2004—2008年连续五年的一号文件都提及了农业保险，中央财政也启动了农业保险保费补贴试点。五年间累计为6 400万受灾农户支付赔款307亿元。受农业保险“高成本、高风险、低效益”的商业特点影响，中国开始注重发展政府支持下的政策性农业保险。在各级政府政策的大力支持下，政策性农业保险试点工作逐步推进，保持了较快的发展势头。目前政策性农业保险的承保险种也明显增多，市场上存在的险种能达到160多个，基本覆盖农业各领域。2010年全年农业保险保费收入为135.68亿元[5]，中国已经成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场。

自然灾害的增多，会使我们积累更多的应对经验。总体上讲，中国应对自然灾害的能力在逐渐加强。然而现实情况提醒我们，我们的工作还有很多不足之处，使当前防灾、抗灾、救灾形势仍然不容乐观。

1.政府直接补偿导致财政支出过大。由于中国农业保险还处于发展中阶段，在实际情况中还没有发挥出重大作用，加之社会捐赠力量的有限，导致财政支出在救灾资金中的占大部分比重。财政的这种救灾补助属于转移性支付，相对于购买性支付而言其侧重点在于体现社会公平，具有无偿性，不能很好地兼顾补偿效率。因此，如果财政支付资金过大，反而会降低救济的效率。另一方面，过分的依赖财政支付会导致财政收支不平，引起财政赤字，从而增加国民经济的不稳定性。中国已经取消了农业税，并且已经进入工业反哺农业时期，因此，政府对农业没有索取，只有给予。如果再加上额外的灾害补偿，必然会加大国家财政的压力。

2.农业保险机制不完善，发挥作用小。中国虽是农业大国，但农业保险却起步很晚，导致跟发达国家相比，中国的农业保险发挥的作用很小，效率也很低。2010年全国农业保险保费收入仅占保险业总收入的1.3%，全国农作物承保面积为9.2亿亩，尚有14亿亩农作物没有保险[5]。由于宣传不到位，知识普及面狭隘，农民普遍风险意识薄弱，对农业保险既不了解也不信任，导致中国农业保险的需求小。由于保险产品的特点，需求小必然会导致供给难，造成高风险、低效益的后果。这种情况下，急需发展政策性农业保险以保障农业保险市场的供给，同时赢取农民信赖，提高产品需求。而中国的政策性农业保险正处于萌芽时期，其自身还存在很多问题。因此中国农业保险的现状不容乐观，亟待高效率、高水平发展。

3.赈灾物资、资金筹集效率低。灾害发生后，对受灾地区的灾民来说，最需要的是及时的物资和资金援助，以保障正常生活。而在汶川地震和玉树地震的震后报道中，我们不难发现，对灾区的紧急食物补助主要以方便面、矿泉水为主，一方面是因为这些食品使用方便简洁、一方面也反映了农产品流通的渠道不畅。中国的农产品物流体系很薄弱，在应急方面也存在滞后性，更没有针对巨型自然灾害的应急体系。这不仅不能保障灾民的健康饮食，也会导致短期内农产品价格波动和恐慌心理。除物资运输方面外，赈灾资金的筹集效率也较低。如农业保险，需要核对完损失之后才能进行补偿，这样就不能保证资金在灾后及时到位。社会捐赠也是一样，中国当前的捐赠行为已成了明星自我炒作、企业自我宣传的形式，虽然能结果能募捐到大量资金，却也因炒作、宣传等过程耽误不少时间，使资金的到达存在滞后性。

三、提高中国农业应对自然灾害能力的对策建议

提高农业应灾能力应从三个方面着手，即灾前、灾中和灾后。一要做好灾前的预防工作，做到有备无患；二要提高灾害来临时的反应速度，提高应急能力，尽可能减少损失；三要强化灾后补偿工作，弥补农民损失，最快速度的进行灾后重建。

（一）加强防护措施

1.加强农村防护性设施建设。加强农村防护性设施建设，一方面要加强农田水利建设工作，另一方面也要提高農村基础设施的防护能力。农田水利的建设需要高度统筹，大到中央小到省市都应该对农田水利建设进行统一规划和部署，针对自身区域内的水资源分布情况、历年降水情况、粮食生产情况，做好水资源的管理规划。要让农田水利工作有的放矢，充分利用各地有利资源，相互之间取长补短，这样才能让水资源“流动起来”，才能尽可能的避免动用地下水资源。同时应该尽量避免村级单位自行规划，防止水资源的过度攫取和浪费。除水利建设外，还应该提高农村基础设施的保障能力。以往经验表明，农村基础设施对抵抗自然灾害、减少损失有重要的作用。灾害降临时，基础设施保障能力的强弱，很大程度上决定了损失程度的大小。因此各地应该加强农村公路、村内道路、供电体系、农村房屋、养殖畜厂、通信网络的建设，切实提高基础设施的抗灾保障能力。

2.农业科学技术的加强与推广。在前文的粮食生产模型中，解释变量分别为：化肥施用量、粮食作物播种面积、农作物受灾面积。前文已提到，粮食作物播种面积在减小，而农作物受灾面积在增大，因此提高粮食产量要靠大幅度的提高化肥施用量。然而化肥是一把“双刃剑”，虽然可以提高产量，但是也会产生很多负面影响。过度的施用化肥会产生环境污染、土壤退化等问题。因此，要控制自然灾害对农业灾害的影响保障粮食产产量的增加，还要加上第四种因素，即技术因素。科学技术是第一生产力，农业科技是农业发展的第一推动力。中国目前农业科技支撑能力还不强，2010年中国农业科技进步贡献率为52%，比发达国家低20个百分点左右。因此，国家应继续增加对农业科研的投入，支持前沿性技术的研究和应用，加强抗逆性种子的培育和推广，提高农业生产用具的防损能力，从而切实保障农业生产安全，推动农业蓬勃发展。

3.提高社会环保意识，改善自然环境。自然灾害往往是由地球的自然变异引发的，而这些自然变异又有一部分是人类诱发的。我们即使无法阻挡天灾，也应该尽可能的避免人祸。这就需要从保护环境、改善自然条件做起。当前全球气候异常、生态环境恶化，在很大程度上是由人类行为引发的。在人类盲目追求自身发展的过程中，不断的向自然索取：开垦坡地、砍伐森林、挖采矿石、破坏植被、过度开发、不恰当修建水库等，造成了水土流失、草原退化、沙尘暴、森林植被面积减少、全球变暖等严重后果。中国是世界上最大的发展中国家，对世界气候和环境有着重大影响，工业是中国重要经济支柱。受工业发展的影响，工业污染在加大。工业生产中排放大量未经处理的水、气、渣等有害废物，会严重的破坏农业的生态平衡和自然资源，对农业生产的发展造成极大的危害。温室气体排放量的增加对气候产生了很大影响，全球气候变暖，极易引起极端灾害的发生。因此要想从根本上缓解自然灾害发生的频率，降低灾害发生的可能性，要从改善自然环境做起。

（二）提高反应效率

自然灾害来临时，时间因素极为重要，各部门都应该以最快的速度对灾害有所反应，并采取行动。

1.完善农业灾害预警机制。除了一些大规模的地质灾害外，一些常见的气象灾害都是可以通过卫星遥感等技术进行监测的。因此应该将气象监测预报部门和农业生产部门有机的结合到一起，建立以保障农业安全的农业灾害预警机制。当不利于农业的气象灾害要发生或开始发生时，气象部门要以最快的速度通知农业生产部门，并提出相对的应对建议，这样可以减少农民在灾害面前的被动性。当重大灾害发生时，反应时间的快慢直接影响到人员伤亡、财产损失的多少。因此，政府必须在第一时间采取果断措施，制订救援计划和实施行动。充分发挥驻军部队在减灾中的重要作用，加强地方与当地驻军的联系与协调，充分发挥解放军、武警和预备役部队、公安干警及广大民兵在抢险救灾中的主力军和突击队作用。

2.完善应急物流体系。中国的应急物流已经有了很大的发展，在历次重大灾害中都发挥了重大作用。但是，应急物流体系还有很多需要完善的地方。其一，建立科学的应急物流管理系统，避免灾时无指挥无规律的盲目配送。在汶川地震和玉树地震中都发生过这样的情况：灾害发生后，社会各界的物资都涌向灾区，由于缺乏统一规划和管理，一时造成大量火车皮滞留、交通阻塞、运输能力下降，严重浪费了救援物资和运输资源。建立应急物流管理体系可以有效避免此类问题。其二，建立一个统一的应急信息共享平台，提高信息化程度，满足应对紧急状况的需求。其三，建立健全法律法规体系，使应急物流交通运输保障有法可依。

（三）筹建自然灾害风险基金

解决补偿问题的核心是解决资金来源问题，前文已提到当前中国灾害的主要买单者是国家财政，这种模式存在很多隐患。而除了国家财政外，政府应该广泛吸取社会资金，形成强大的自然灾害资金保障库，这样不但可以有效的弥补自然灾害给农业带来的损失，也可以为发展农业提供资金帮助。吸取社会资金的手段可以有彩票、慈善、保险三种方式：

1.发行自然灾害赈灾彩票。多国家都将彩票当成了赈灾的重要手段之一，并且曾利用彩票为救灾和灾区重建筹集资金。中国在1998年洪灾时首次尝试发行赈灾彩票，当年“抗洪赈灾彩票”全国销售额达50亿元，共筹集到了15亿元公益基金，并且全部用在了重建工作中。汶川地震后，国家虽未发行专门的赈灾彩票，但是经国务院批准，从2008年7月1日至2010年12月31日止，将中央集中的网点即开型和中福在线即开型彩票公益金，全部用于灾区恢复重建。在这两年半的时间里，即开型体育彩票“顶呱刮”筹集资金多达38.3亿元[6]。由此可见彩票在中国的集资效率非同一般。伴随着自然灾害发生的不确定性因素的增多，我们应该重视发展赈灾彩票，要多设立一些产品，准备备用基金，防患于未然。发行赈灾彩票不应该只在灾害发生后，而是在灾害发生前就应该做好储备。

2.发展社会慈善事业。慈善事业也是一种非常好的集资行为，它的目的在于将社会中一部分的资源重新分配，使其转移到最需要的地方。当自然灾害发生时，慈善可以起到很大的救济作用。慈善事业的优点在于它是一种自愿的捐赠行为，不属于初次分配，而是一种社会再分配的实现形式。发展慈善事业可以提高社会精神文明、缓解社会矛盾，是构建和谐社会的重要力量。中国的慈善思想源远流长，但是慈善事业却发展缓慢。中国当代的慈善事业是从20世纪80年代初期开始复兴与发展起来的，由于其起步晚，所以发展较为落后，其模式和效率都大大落后于发达国家。因此中国需要加大对慈善事业的发展力度，要进行全方位的政策支持和社会宣传。

3.加快政策性农业保险的发展步伐。目前中国农业保险的主要特点是“高风险、高成本、低收益”，经营主体有着巨大的商业风险。因此若单靠商业保险的模式，中国农业保险必然发展缓慢。因此必须要走政策性农业保险的道路，当务之急是要快速提高农业保险试点的覆盖率。政府可以通过做大量的宣传，或者适当的降低保费来吸引更多地区更多的农民投保。农业保险的试点不应该只针对灾害易发和多发的地区，还应该针对粮食高产区、主要农作物生产区和贵重农产品生产区。这样才能减小风险的分担率，提高资金的利用效率。农业保险试点的增多可以加大农业保险的覆盖面积，这样有利于资金在更大面积的区域内流通。以政府为主体，灵活运用各地的保费，将受灾少的地区的多余资金用于受灾多的地区的赔偿，提高资金流动性和利用率，从而达到缓解资金总量紧张的目标。

参考文献：

[1]马罗利.中国，饥荒的国度China: land of famine[M].New York :American Geographical Society，1926.

[2]農业部.低温冻害致中国1.78亿亩农作物受灾[EB/OL].http://www.sina.com.cn，2008-02-15.

[3]刘永红.地震灾区农业受灾情况及其恢复重建的对策建议[J].农业科技动态，2008，(19).

[4]民政部.广西重庆等5省区受灾人口达6 130.6万人[EB/OL].中国新闻网，2010-03-24.

[5]保监会数据:去年农业保险保费收入达135.68亿元[EB/OL].中国金融网，2011-04-12.

[6]灾难面前彩票挺身担当中国赈灾彩票筹资近百亿[EB/OL].中国彩票网，http://www.china-lottery.net，2011-04-19.

[责任编辑 安世友]