缅甸重新融入东盟

龚灿

将于今年年底卸任的东盟秘书长素林11月份在接受记者采访时说，任职期内他最引以为豪的就是他在打开封闭已久的缅甸大门中所扮演的角色。他表示，2008年纳吉斯飓风之后，东盟拉近了缅甸与西方的关系，让联合国、世界其他国家进入了缅甸。今年是东盟成立45周年，也是缅甸加入东盟15周年，缅甸也将于2014年担任东盟轮值主席国。自2011年3月新政府上台以来，缅甸加强了与东盟各国间的联系与合作，积极融入地区事务，得到了东盟其他成员国的肯定与支持。似乎缅甸与东盟的关系开始进入“蜜月期”。在这之前，缅甸在东盟一直处于一种尴尬的境地，东盟也因美国和欧盟的强大压力而对缅甸的态度摇摆不定。

缅甸的东盟之路

1961年7月，马来西亚、菲律宾和泰国三国在曼谷成立东南亚联盟。1967年8月8日，印度尼西亚、泰国、新加坡、菲律宾和马来西亚在曼谷发表《曼谷宣言》，东南亚国家联盟（简称“东盟”）正式成立。

缅甸作为东盟第9个成员国，其加入过程一波三折。东盟成立之初，由于缅甸在东南亚有着特殊的地理位置（它东北与中国毗邻，西北与印度、孟加拉国相接，东南与老挝、泰国接壤，西南濒孟加拉湾和安达曼海，连接东南亚与南亚及中国），得到了东盟创始人的青睐。当时掌管缅甸政权的奈温将军自1963年以来实行国有化政策，自然不能认同作为资本主义阵营“马前卒”的东盟，多次拒绝了东盟的邀请。当东盟正忙于解决和协调各成员国内部矛盾时，缅甸则逐步进入“孤立锁国”的状态，东盟也失去了对缅甸的兴趣。“东盟在70年代和80年代已经成为一个志趣相投国家侧重经济高速发展而且关系密切的俱乐部。缅甸则是游移在外，不合时宜而且越来越格格不入。此时，与缅甸共享3000多千米边境的泰国才与它存在切割不开的攸关利益。”美国伍德罗·威尔逊国际学者中心东南亚问题专家马文·奥特如此描述。

在东盟内部，各国对缅甸有着各自的利益考量。对于以伊斯兰教为国教的马来西亚和印尼来说，缅甸作为佛教国家，其国内的穆斯林教徒值得关注。“亚洲四小龙”之一的新加坡对西方国家所关心的人权问题并不在意，其更看重缅甸的外国投资政策，希望能够获得缅甸的自然资源以及占领军火市场。泰国与缅甸有深重的历史积怨，但它也是缅甸重要的经济盟友，作为与缅甸关系最为密切的泰国首先提出了有“建设性接触”的对缅政策。泰国奉行经济和政治实用主义，1990年时任泰国总理差猜就定下了在东南亚“变战场为市场”的基调，于是顺理成章有了1991年泰国外长沙拉信提出的“建设性接触”。这一最新战略提出后一年，泰国就得到了在缅甸开发森林和矿藏等自然资源的协议。

而在缅甸内部，1988年因货币改革失败，执政26年的奈温政权倒台，以苏貌为首的军人政权靠暴力平息了动乱，但面临着国内经济崩溃、政治局势紧张，外部遭到美国和欧盟制裁的双重压力。1992年丹瑞将军上台，他用“柔和”政策手段加强对国家控制的同时，也开始为推动经济发展和缓和国内紧张局势做些努力。于是缅甸政府主动向东盟伸出橄榄枝，希望能够通过加入东盟而得到国际社会的承认，并由此获得可观的经济援助和投资。反观东盟，冷战结束后经济全球化、贸易投资自由化和区域集团化的趋势渐成潮流，因此东盟特别希望通过吸纳东南亚所有国家加入，以增强区域自身安全，提升经济和政治地位，因而在1994年提出了建立东南亚10国共同体的构想。对于缅甸主动抛出的善意，东盟自然乐于接受。但是美国和欧盟对于军人政权统治的缅甸一直实行抵制政策，也不愿意东盟与缅甸走得太近，更是反对将缅甸纳入东盟范围。美国明确提出，东盟接纳缅甸将削弱东盟同西方对华的分量，将破坏东盟内部统一，同时使东盟受尊重的程度削弱。此时东盟各国在缅甸问题上口径一致，表示“要用亚洲国家方式来促使缅甸向民主化方向发展”。新加坡总理吴作栋表示，“孤立缅甸的政策不会有任何结果”。

1990—1997年间，东盟国家的经济保持着较快增长，年均增长率达到6.8%。经济上的自信让东盟在面对美国的压力时也不自觉地硬挺起来。1994年5月，缅甸派代表参加了东南亚10国非正式会议；同年7月，缅甸受泰国外长之邀首次参加东盟部长级会议；同年9月文莱与缅甸正式建交。1995年，缅甸军政府释放了被软禁6年的昂山素季，作出愿意加入东盟的姿态。东盟各国与缅甸关系渐渐热络起来。1997年4月，因缅甸政府镇压支持民主的反对派，美国宣布加大对缅甸的制裁，禁止所有美国公司在缅甸进行新投资。但印尼、马来西亚、泰国、新加坡、越南等国纷纷表示，东盟接纳缅甸是内部事务，何时同意缅甸加入取决于双方为此所做的准备工作，与美国的态度无关。1997年5月31日，在吉隆坡举行的东盟外长特别会议同意缅、柬、老三国入盟，7月23日老挝与缅甸加入东盟，柬埔寨因内乱推迟加入。

金融危机后的缅甸与东盟

东盟这种意气风发的日子犹如昙花一现，1997年7月以后东南亚金融危机愈演愈烈，东盟在国际上的地位、影响力急剧下降。在年底举行的东盟地区论坛会议上，美国代表颐指气使，指责缅甸的人权问题何等糟糕，这回没有一个东盟国家站出来为缅甸说话。他们都有这样一个认知，是美国为惩罚缅甸加入东盟而引发了这场金融危机，而希望得到美国和欧盟经济支援的东盟国家，在利益攸关面前选择了抱紧美国这一大腿。

在金融危机爆发之前，东盟对缅甸的投资占缅甸外资总额的49%，新加坡更是在1997年取代日本成为缅甸最大的贸易伙伴，泰国居第三位。金融危机爆发后，东盟对缅投资下降了70%，数十家外国公司从缅甸撤走，外贸出口也急剧下降，出现巨额贸易逆差。1998年下半年，缅甸国内局势再次紧张起来，西方国家进一步加大对缅甸的制裁力度。缅甸昔日的一些盟友也施加压力，敦促其进行政治改革。泰国、菲律宾等国表示，不能因为缅甸而“玷污了整个东盟”。东盟也对与缅甸有“建设性接触”的外交政策进行重新评价和审定。

泰国与缅甸的关系此时进入紧张时期。1998年，两国因为界河上两个小岛的主权问题差点交火。1999年10月，5名缅甸流亡学生持枪冲进缅甸驻泰使馆，劫持了89名人质，虽然人质被释放，但泰方没有将劫持者逮捕并送交缅甸政府，而是直接护送到缅甸境内，导致缅甸决定封锁两国边境，停止边贸活动。长期以来，泰国允许缅甸的“民主力量”和少数民族武装以泰国为基地从事反对缅甸政府的活动；缅甸“民主克伦佛教军”多次越境攻击泰国境内的克伦族难民营，泰国村民和士兵被袭击。泰国曾经是缅甸最亲密的盟友，在金融危机后也摩擦不断。

在对缅政策上，东盟国家中菲律宾跟美国走得最近。1998年8月，菲律宾参议院议长甚至建议东盟制裁缅甸，最严重的制裁则是取消缅甸的东盟成员国资格。长期以来不愿批评缅甸的印尼政府，在金融危机冲击下，总统苏哈托下台，国内经济形势恶化，此时也不得不投奔欧美。

虽然缅甸对东盟的“变脸”颇为不满，但加入东盟后其在外交上仍有不少突破，与成员国之间的高层互访增多，经济上也有开放之势。不过这难以改变缅甸国内民主和人权问题饱受争议的局面，直到2011年2月4日，卸下军装的吴登盛成为新一届总统，一个名义上的文官政府形成，缅甸政治改革也突然间成为世界关注的焦点，政治春天俨然到来。随着美国、欧盟对缅甸制裁的松动，东盟又再度对缅甸释放出更多善意。去年5月东盟峰会上，缅甸提出担任主席国的要求，这比原定顺序提前两年，而原定2014年担任主席国的老挝答应与缅甸对调排序。于是自1997年加入东盟以来，缅甸终于有机会成为东盟轮值主席国（2006年缅甸军政权放弃出任轮值主席国），加快了东盟统一化的进程。今年，东盟各国纷纷表示应该解除对缅甸的长期经济制裁，只是这种支持和认可也会随着局势的变化而变化。

印缅关系三部曲

上世纪50年代，作为不结盟运动成员国和“和平共处五项原则”的共同倡导者，缅甸与相邻的印度关系一度非常亲密。印度首任总理尼赫鲁与昂山将军交情颇深，昂山素季也曾在新德里接受大学教育。1988年缅甸发生动乱，自诩“民主国家”的印度政府随即中断了与缅甸军政府的交往，随后开始抨击缅甸军政府。印度政府甚至一度反对缅甸参加1992年8月在印尼雅加达举行的不结盟运动会议。1993年，印度政府决定加大“东向政策”的力度，效仿东盟的“建设性接触”政策，与缅甸加强在政治、贸易和军事方面的联系。从1993年至1999年，印缅两国的交流应该说较为频繁，但是由于印度部分领导人在核试验以及反缅甸军政府活动人士的问题上，使两国关系蒙上一层阴影。

进入21世纪，印度的外交政策也不再一味紧跟美国，更多是从本国利益出发，变得更加务实。两国高层互访愈加频繁，合作领域和深度也极大拓宽。2000年11月，缅甸和平与发展委员会副主席率团访问印度，是1988年以来缅甸主要领导人首次正式访印，两国发表了联合公报，这次访印被缅甸官方媒体誉为“印缅关系史上的新篇章”。

2010年7月，缅甸军政权领导人丹瑞访问印度，并签署合作协议，包括打击边境武器与毒品走私，加强交通、科技与能源合作。当时印度国内部分民众对丹瑞到访在新德里举行示威，抗议印度政府态度软化。而印度增加同缅甸的合作，实则是出于“东进政策，战略平衡”的需要。1991年9月，印度政府提出了旨在扩大在亚太地区影响的“东向政策”，以东盟为重点，重新发展与东南亚的关系。出于地缘政治考量，缅甸有着丰富的自然资源，印缅两国陆地边境长达1600多公里，因此缅甸是印度向东扩展不可或缺的基石和跳板。同时通过与缅甸的合作，可以达到抗衡中国对缅甸的控制和影响力。而缅甸为了摆脱国际孤立，提升在亚洲的经济地位和影响力，也乐意与周边国家达成和解。这是符合双方利益需要的外交策略，两国关系也进入全面合作阶段。

微妙的日缅关系

日本与缅甸的关系说起来非常微妙。二战期间，日本为了得到石油、橡胶、铁矿等战略资源，于1942年占领了英军控制下的缅甸，成立以巴莫为首的缅甸执行政府。在日本支持下，反对英国殖民政府、渴望独立的昂山将军组织了缅甸独立义勇军，1942年率军与日军一起参加了对英战争，并在日军支持下宣布缅甸从英国独立。1943年，巴莫与昂山重组缅甸政府，昂山成为国防部部长。1944年，战争局势渐呈明朗，昂山开始支持美英所属的同盟国一方，并组织反法西斯人民自由同盟以对抗日军。1945年日本投降后，缅甸仍受英国控制，昂山也于1947年7月遇刺身亡。1948年缅甸独立后，与日本仍保持着紧密联系。在缅甸军政府多年遭受国际孤立时，日本仍继续对缅保持贸易关系和政治对话，并未实施严厉制裁，日本也成为缅甸最大的经济援助国。

1988年缅甸军人政权上台后，日本受西方影响，冻结了对缅贷款，至1995年昂山素季被释放，日本才开始增加对缅经援。从1995年到1998年，日本对缅共投资2.19亿美元，1998年向缅提供了1100万美元政府援助、1950万美元贷款修建仰光机场。2003年，日本停止对缅甸实施新的官方开发援助（ODA），不过人道主义援助还在继续。

应该说日本在缅甸很早就开始布局，不过对于缅甸自去年开始的改革形势认识稍有迟缓，在抢滩缅甸这块“处女地”的争夺中，自感落后于欧美和中国。2011年日本取消了对缅甸的ODA禁令，但没有恢复对基础设施项目的全面援助。到了今年，日本加快了进军缅甸的步伐，把向缅甸提供的ODA转向用于港口和铁路等大规模基础设施建设，希望能够先于欧盟国家进入缅甸的基础设施建设。日本的民间企业也对开发缅甸市场非常活跃，政府对本国企业在缅甸的贸易活动给予较宽容的政策。

2012年4月，缅甸总统吴登盛访日，参加第四届日本与湄公河流域国家首脑会议。日本首相野田佳彦向吴登盛送上大礼：日本决定免除缅甸对日共计3035亿日元（约合37.2亿美元）债务，并宣布重启对缅日元贷款项目。日本在外交上紧跟美国步伐，积极与缅甸接触，并率先重启对缅贷款，凸显出日本欲在东南亚地区确立自己的大国地位，也希望借缅甸打开新的经济局面。

随着2011年以吴登盛为首的文官政府被缅甸军政权推到前台以及一系列政治改革的推行，无论是缅甸与东盟，还是美缅关系、中缅关系、日缅关系、印缅关系等都出现新的变化和调整，缅甸与世界接轨的步伐加大。2012年11月美国总统奥巴马访缅，更促使缅甸与周边国家的关系进入新的阶段。当然有些国家对缅甸的政改仍持乐观的审慎态度，对缅甸的改革一方面表示欢迎，另一方面担忧是否能走得长远。这需要时间的检验。