湖北省实施“壮腰工程”战略决策的议程分析——基于多源流理论

龚 劲

（中共荆州市委党校，湖北 荆州 434020）

湖北省实施“壮腰工程”战略决策的议程分析
——基于多源流理论

龚 劲

（中共荆州市委党校，湖北 荆州 434020）

本文以约翰·金顿（John·Kingdon）的多源流分析框架为基础对湖北省“实施‘壮腰工程’加快荆州振兴”战略决策的政策议程进行了研究。文章首先介绍了政策议程的有关理论，并重点介绍了约翰·金顿（John·Kingdon）的多源流分析理论。然后，借鉴约翰·金顿的多源流分析理论，按问题源流、政策源流和政治源流三条线索，对湖北省“实施‘壮腰工程’加快荆州振兴”战略决策的政策议程分三个部分进行了分析。

政策议程 多源流理论 壮腰工程

一个公共问题或社会问题，只有当它被纳入政府的政策过程，成为政策问题，才有可能得到解决或处理。这个公共问题被纳入政治或政策机构的行动计划的过程就是政策议程。在现实社会中，有些公共问题能够进入政策议程，还有许多公共问题不能进入政策议程，这是为什么呢？本文尝试以美国学者约翰·金顿的多源流理论为基础，对湖北省“实施‘壮腰工程’加快荆州振兴”战略决策的政策议程进行研究。

一、政策议程与多源流分析框架

（一）政策议程

在社会向政府要求解决的问题中，只有很少被政府关注到。那些被决策者选中，或者认为应对此采取行动的要求会进入到政策议程中。美国学者安德森认为，人们向政府提出的各种要求中，只有一小部分得到了公共决策者的注意，“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程”。我们认为，从最基本的意义上讲，政策议程就是从政府角度认识问题的过程，是政府将自已认为重要且应予处理的公共问题提上议事日程的过程。一般而言，政策议程有两种基本形式，即公众议程和政府议程。这两种形式同时也是政策议程的两个不同的阶段。公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一种政策议程。政府议程是一个行动方针，表示针对该问题的政策程序已经启动。政府议程还可以分为两个不同的阶段。第一阶段是政府组织有关部门对政策问题进行调查，并界定问题的性质、范围和程度等。第二阶段则进入预决策状态，备选方案被提交给决策者接受考虑。

（二）约翰·金顿（John·Kingdon）的多源流分析框架

该方法主要是在系统的层面上提出理论框架，将整个系统或独立的决策作为分析单元，认为政策议程是在几个因素推动或影响下的集体选择的结果。金顿提出，在整个系统中存在着三种源流：问题源流、政策源流和政治源流。首先，问题源流是指问题被确认的过程，即“政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是在另一问题上”。［1］（P180）而指标、焦点事件和从现行项目中获得的反馈这三种机制使问题引起这种关注。其次，政策源流是“政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程”。［1］（P142）金顿认为这个过程大多是在专业人员的共同体中发生的。政策流的重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议，通常以法规、讲话、文件、交谈等形式出现。多源流理论最后的关节点在于分离的问题源流、政策源流以及政治源流在某些关键的时刻汇合在一起。当问题流、政策流和政治流汇合到一起时，政策问题进入议程的机会将会显著增加。

二、“壮腰工程”战略决策的问题源流

问题源流主要涉及“一些问题是如何引起政府内部及其周围的人们的关注的”，［1］（P113）也就是说，主要涉及政府内部及其周围的人们是如何了解到实际情况从而关注某些问题的。人们了解实际情况的途径主要有二种：一是通过一系列指数获取项目及其重要程度情况，二是一些重大事件或危机事件将导致对某个问题的关注。

（一）指标

通常，政府为了及时掌握社会发展的动态都会对某些具有代表意义的事项进行常规性监查，并由此获得统计数据，受到常规性监查的那些事项就是指标，而不同时间统计数据值的变化则反映了指标的变化。此外，非政府机构的研究人员或学者也常常就某一特定的问题进行调查研究。一个稳定的状态被视为比一些不断变化的数字问题更少。指标如果发现异常的话，就会被负责监查的部门报告到决策部门，从而引发对公共问题的关注。当某些事情引起了他们的关注、重新回来考察公共问题的发展过程的时候，这些指标就开始发挥作用并且成为证明公共问题存在的最有说服力的证据。笔者将“十一五”时期荆州市与武汉、宜昌经济社会指标作一个比较，如下图所示：

“十一五”时期荆州市与武汉、宜昌经济社会指标比较图 单位：亿

从上图我们可以看出，在“十一五”时期，荆州的GDP总量只相当于宜昌的54%，而且增长率未达到全省平均水平。固定资产投资年均增长率虽然高于全省，但总额还是太小，只相当于宜昌的63%，武汉的16%；地方财政一般预算收入很低，只有宜昌的39%，武汉的7%。从三产业比重来看，荆州的农业占比太大，比全省平均水平还高一倍；工业占重又太小，不仅远低于宜昌，且低于全省水平10个百分点。这些指标足以说明，荆州在湖北省新一轮长江经济带的开放开发中发展还比较缓慢，成为湖北省经济发展中的一块软肋。

（二）焦点事件

在“壮腰工程”战略决策进入政策议程的过程中，发生了一些“焦点事件”，这些事件的发生引起了政府官员及人们的高度关注。在推动“壮腰工程”战略决策进入政策议程的过程中起到了重要作用。

1、2005年、2011年胡锦涛总书记视察湖北

2005年和2011年，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛两次在湖北考察工作时，对湖北改革开放和现代化建设取得的成绩予以了充分肯定。他说，湖北地处我国中部腹心地带，具有巨大的发展潜力和广阔的发展前景，湖北省委、省政府提出的发展思路和政策措施，符合中央的精神，符合省里的实际，符合全省干部群众的愿望，一定要全力以赴、坚持不懈地抓好落实，推动湖北经济社会发展不断跨上新台阶，真正使湖北成为促进中部地区崛起的重要战略支点。

总书记两次视察湖北，提出要把湖北打造成促进中部地区崛起的重要战略支点，这直接促成了后来湖北省“两圈一带”战略和长江经济带新一轮开放开发战略的出台，也为把“壮腰工程”提上议事日程带来了契机。

2、湖北省委省政府关于加快湖北长江经济带新一轮开放开发的决定

加快长江经济带新一轮开放开发是湖北省委省政府完善湖北发展总体战略的重大举措。在湖北长江经济带上，作为“龙头”的武汉已经很有地位了，作为“龙尾”的宜昌这几年发展也很快。现在，无论是城市建设还是项目建设，无论是城区经济发展还是县域经济发展，“龙头”、“龙尾”都走在了全省的前列。而荆州作为“龙腰”，发展还不尽如人意。荆州这个“龙腰”不硬，整个湖北长江经济带也难以舞活。因此，加快湖北长江经济带新一轮开放开发战略的提出，使得荆州这个湖北长江经济带上的“龙腰”的发展开始进入省级战略层面，“壮腰工程”呼之欲出。

当然，有时某一焦点事件并不足以产生对某一政策问题的界定。也许焦点事件充当的是一种预警，它还需要配之以更为确实的指标来表明该问题具有普遍性。当省委省政府提出构建中部地区崛起战略支点和湖北长江经济带新一轮开放开发等战略，重新回来考察“龙腰”荆州的发展过程的时候，前文所述的那些指标就开始发挥作用并且成为证明问题存在的最有说服力的证据。问题的识别对于政策议程的建立至关重要。有时，一个紧迫问题的识别就足以使某一主题在政策议程上获得显著地位。但是，在通常的情况下，问题识别本身并不足以把某一项目推上政府议程。在政府环境中存在的问题太多了，而且官员们只认真关注其中的一部分问题。除了问题识别的直接推动之外，议程状态的形成还有许多原因。我们可以在政治源流中找到影响议程显著程度高低的第二种解释。

三、“壮腰工程”战略决策的政治源流

金顿教授认为，“政治源流是独立于问题源流和政策源流的，它由诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态以及政府的变更等因素组成”［1］（P184）。政治源流既不同于政策共同体中所发生的事情，也不同于使问题引起政府内部及其周围人们的关注这样的事情，政治源流中所发生的是诸如产生新一届政府这样的事件。政治源流中的这些发展对于议程具有强大的影响。结合我国的国情以及本案例，我们主要讨论公众情绪、执政党的执政理念、政府人事变更。

（一）公众情绪

所谓公众情绪，指的是在一个国家或地区有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，对某些问题或政策所产生的共同的感受和态度。这些态度对政策议程有影响。相对于上个世纪八九十年代的辉煌，荆州在最近十多年的发展中确实落后了，荆州人民对此是不太满意的。这种公众情绪，暗含着对现有体制改革的期待，这对于突出壮腰工程战略决策在政策议程中的显著位置起到了不可忽视的作用。

（二）执政党的执政理念

我国是中国共产党领导下的社会主义国家，政治体制的架构决定了执政党在国家政治生活中的核心地位，因此执政党的执政理念和基本思路对公共问题提上政策议程有着重大影响。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央在全面建设小康社会伟大实践中创造性地提出了科学发展观的重大战略思想，并在党的十七大报告中全面阐述了科学发展观。以科学发展观为指导，国家更加注重区域经济的协调发展，提出了“东部率先中部崛起西部开发东北振兴”战略。胡锦涛总书记更是两次视察湖北，要求湖北在中部崛起中构建战略支点。为贯彻构建中部崛起战略支点的战略意图，湖北省提出了“两圈一带”战略。“两圈一带”战略是为了统筹协调全省的经济社会发展提出的重要战略部署，正是“两圈一带”战略特别是湖北长江经济带新一轮开放开发的提出，使得荆州“腰软”的问题进入到省级层面。

（三）政府人事变更

政策议程取得进展或受阻有时候在于一些主要的参与者发生了变化，而且议程也会因管理权限的划定而明显受到影响。应该说，省委书记李鸿忠是推动“壮腰工程”战略决策的最重要人物。2008年1月，李鸿忠当选湖北省省长。次年，在湖北省长江经济带新一轮开放开发的动员大会上，省长李鸿忠要求，各地各部门认真搞好统筹协调，突出抓好长江“黄金水道”建设，突出解决好长江湖北段两头强中间弱的“腰软”问题，突出抓好产业兴带，突出发挥武汉的“龙头”带动作用，重点处理好“一主”与“两副”发展、长江与汉江开发的关系，真正使湖北长江经济带动起来、活起来。可以说，李鸿忠是最早提出湖北长江经济带“腰软”问题的省政府主要领导人。2010年12月6日，经中央决定和批准，李鸿忠同志任中共湖北省委书记，提名为湖北省人大常委会主任。在2011年的湖北两会上，李鸿忠书记与荆州代表团共同审议省政府工作报告时，对荆州提出了要求：省委、省政府正深入推进长江经济带新一轮开放开发，如果说武汉是龙头，宜昌是龙尾，那么荆州就是龙腰。只有龙腰硬起来，长江经济带这条龙才能舞起来。在这里，省委书记李鸿忠已经提出“荆州这个龙腰硬起来，长江经济带这条龙才能舞起来”的重要想法，这就为提出“壮腰工程”，解决荆州“腰软”问题做了重要铺垫。

综上所述，从公众情绪、执政党的执政理念、政府人事变更等几方面来看，政治源流已为把壮腰工程战略决策提上政府议程营造了适宜的政治气候。虽然政治和问题都要求采取行动，但是目前却缺少一个可以提倡的备选方案。如果不能产生可行的备选方案，则不能顺利进入政府议程的第二个阶段，那么该项目便可能会从人们的视野中消失，人们的注意力就会转向其他主题。

四、“壮腰工程”战略决策的政策源流

约翰·金顿认为，“如果一个问题被附上了解决办法，那么它被提上政府议程的可能性就会增加”。备选方案产生于政策共同体之中，这是由某一特定政策领域的专业人员组成的共同体。在此次“壮腰工程”战略决策的备选方案草拟过程中，政府有关部门及体制内政策研究机构的有关研究人员扮演了积极角色，发挥了重要作用。他们深入各地进行了大量实际调研，专题研究重点难点问题，广泛听取各方意见，同时在网上公开征集建议方案。在此基础上，起草了《关于实施“壮腰工程”加快荆州振兴的意见》。

政策源流中的备选方案已经准备好。至此，三条源流都已做好充分准备。三条源流的完全汇合可以极大地增加某一主题被牢牢地固定在政府议程上的机会。

省发改委起草《关于实施“壮腰工程”加快荆州振兴的意见》并上报省委省政府，这标志着实施“壮腰工程”的战略决策被成功提上政府议程，进入预决策状态，备选方案被提交给决策者接受考虑。至此，壮腰工程战略决策的政策议程已完全确立。

［1］约翰·金顿．议程、备选方案和公共政策［M］．丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004．

D601 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1671－2803（2012）06－0073－04

2012－09－03

龚劲（1981—），男，湖南澧县人，中共荆州市委党校教师，管理学硕士。

贺俊春