官员创新应受到激励

郑 磊 党的十八大报告提出要尊重人民首创精神，将创新贯彻到治国理政的各个环节。对最接近人民的地方政府而言，创新精神更是重中之重。然而，这些年来不少地方政府更多着力于完成上级布置的任务，而不是基于地方实际勇于创新。中央编译局创立的“中国地方政府创新奖”对其入围项目的分析表明，高达77.8%的创新项目着眼于“落实”，而不是本地原创。许多具有价值的地方政府创新项目也中途夭折，不仅没有在本地得到坚持，也没有在更大范围内得到推广。　　究其原因，一方面与当前政府组织中保守求稳的文化有关。“多做多错，少做少错”，“枪打出头鸟”，“先试先死”等观念盛行。不少地方官员躺在既有成绩之上，安稳度日，失去了“杀出一条血路”的动力和魄力。但另一方面，缺乏创新动力的重要原因在于当前不利于创新的整体制度环境。　　首先，在目前中国的行政体制下，领导的创新意愿和能力是推动创新的关键。“中国地方政府创新奖”的调查显示，有一半左右的被调查者认为创新是“某位有见识的领导率先提出的”。而这些具有开创精神的领导的调离则成为了许多创新项目半途而废的主要原因。地方创新目前仍更多依赖人治，而缺乏制度化的保障。　　其次，目前激励地方政府创新的主要动力来自于上层行政力量的认可，而不是来自于内生驱动。“中国地方政府创新奖”对部分官员的调查显示，在决定创新成功的标准中，“得到上级认可”排在第一，而“群众积极拥护”和“解决了当地实际问题”居后。由于地方官员的考核和升迁主要取决于上级政府领导的肯定，其视线更多是“往上看”，而不是“往下看”，其驱动力也更多来自“体制内”，而不是“外部公众”。而一个真正具有开创性的创新项目，很可能会挑战既有制度和利益关系，因而不仅得不到体制内的支持，反而可能招来上级的不满和既得利益者的反对。在现有体制下，当地群众的满意度与官员的政绩之间并没有直接挂钩。　　此外，不合理的评价机制也会抑制地方创新。以笔者熟悉的政府门户网站建设为例，中央部委往往采用同一套指标对地方政府的门户网站进行评估排名，而我国各地发展水平不均，发展路径各异，一套评价指标无论多么全面，也无法对不同的地区做出实际客观的评价。一位著名的美国电子政务专家在对中国多次访问之后也得出了这样的结论：中国不同部门和不同地方的电子政务建设似乎在朝着相同方向发展，而美国的电子政务建设则体现了更大的多样性。综上所述，要鼓励地方政府创新，首先要建设有利于地方创新的制度环境，建立以“人民满意”为终极指标的激励机制和尊重地方特色的多元评价体系。“上级满意”应基于和让位于“人民满意”，地方官员应多“往下看”，真正基于人民的切实需要和各地实际问题进行创新，让更多的“小岗村”得以涌现。最终，以当地人民是否满意作为一个创新项目是否成功的最高标准。▲（作者是复旦大学数字治理与移动政务实验室主任）