浅谈公安机关刑事拘留的检察监督

文◎韩殿云 李国超

浅谈公安机关刑事拘留的检察监督

文◎韩殿云*李国超*

*北京市怀柔区人民检察院［101400］

在我国，审判前的羁押是刑事拘留和逮捕这两种刑事强制措施所带来的当然状态和必然结果。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“等待审判的人被置于羁押状态下不应该是一般的规则”。联合国人权事务委员会在关于该条规定的 “一般性评论”中明确指出：“审判前的羁押应是一种例外，并尽可能地短暂。”联合国大会1990年12月14日批准的《非拘禁措施最低限度标准规则》第61条也规定：“在适当考虑对指控犯罪的调查以及对社会和被害人的保护的同时，审前羁押应当作为刑事程序中的最后手段加以使用。”据此，刑事拘留只能是万不得已的情况下才能采取的例外措施，应尽可能地节制、避免适用，其适用应具有完全的必要性。但是，刑事拘留适用的常态化是当前中国刑事司法一个无法否认的事实。鉴于此，本文从刑事拘留的适用现状入手，深入分析了刑事拘留检察监督的价值、存在问题及成因，详细阐述了刑事拘留合法性的检察监督的完善建议，初步探索了刑事拘留必要性的检察监督方法，以期降低刑事拘留的适用率，力争以最小的司法成本达到最大化的法律效果和社会效果。

一、刑事拘留概述

刑事拘留是指公安机关在法定的紧急情况下，对现行犯或重大嫌疑分子采取的临时剥夺其人身自由的一种强制方法。刑事诉讼法第80条规定了可以适用刑事拘留的7种法定情形，第89条规定了常态的刑事拘留期限及延长刑事拘留期限的严格条件。从这一立法内容可以看出，刑事拘留作为一种仅在紧急情况下适用的临时性强制措施，应急性、必要性、例外性、短暂性是其主要特点，在立法定位及其要求的执法适用中的谦抑性，即大部分案件的侦查阶段不存在对犯罪嫌疑人拘留的必要。

刑事拘留的必要性是指只有对那些符合法定刑事拘留理由的犯罪嫌疑人确实需要以羁押的方式进行管理时才能采取刑事拘留。刑事拘留的必要性和例外性具有内在的一致性，即应尽可能少地适用刑事拘留，必要性强调刑事拘留的理由应当严格和谨慎，例外性强调刑事拘留的适用率应当是低而不是高的，刑事拘留应当是少数而不是具有普遍性。刑事拘留的适用应属必要和例外是无罪推定原则的要求，也是限制国家权力、保护公民自由的需要。

刑事强制措施的目的，一方面在于排除“因行为人所引起的阻碍”，保全被追诉者，另一方面在于排除“因犯罪事实所引起的阻碍”，保全犯罪证据，从而达到保障刑事诉讼顺利进行的最终目的。因此，刑事拘留的必要性在于其为紧急情况下保全犯罪嫌疑人和犯罪证据所必需，即防止发生社会危险性所必需。如果情况不紧急，采取取保候审足以防止发生社会危险性，则无适用刑事拘留的必要。至于采取取保候审是否足以防止发生社会危险性，有无羁押的必要，则需要侦查人员依据“特定的事实”，通过行使“自由裁量权”来判断。特定的事实包括犯罪嫌疑人的主体情况、犯罪性质、犯罪情节、主观恶性、认罪态度、监护帮教条件、对诉讼的影响等方面。侦查人员的自由裁量权则表现为依据特定的事实对犯罪嫌疑人是否可能发生社会危险性进行评估，“羁押的必要性”则为侦查人员行驶自由裁量权的指导准则和重要限制。

二、刑事拘留的适用现状

在此，笔者仅以自身参与承办的刘某某、王某某、彭某某等人诈骗案为例。在刘某某、王某某、彭某某等人诈骗案中，陈某某涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪。犯罪嫌疑人陈某某因贪图便宜收购了刘某某等人诈骗的钢板、架子管等物。在陈某某意识到这些物品为违法所得后，驾车携带所收购的赃物到公安机关自首，如实供述犯罪事实。公安机关将赃物依法扣押。本案事实清楚，证据确实充分；陈某某系初犯、偶犯，认罪态度很好，虽系流动人口，但在本地经营废品收购业务已达10年。基于上述情况，对犯罪嫌疑人陈某某刑事拘留明显欠缺应急性和必要性，但是公安机关依然将犯罪嫌疑人陈某某刑事拘留，且以“结伙作案”为由将刑事拘留期限非法延长至30日，并提请本院对犯罪嫌疑人陈某某涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得案审查逮捕。最终本院以无逮捕必要为由对犯罪嫌疑人陈某某不予批准逮捕。

(一)刑诉的拘留的适用现状

这则简单案例真实地反映了刑事拘留的适用现状：

1.刑事拘留适用的常态化

例外性表明刑事拘留应当是一种个别化现象，而不是常态，不能作为一种普遍现象存在。但是，在目前的司法实践中，侦查人员往往忽视刑事拘留的应急性和必要性，任意扩大刑事拘留的适用范围，常常把本可以适用取保候审强制措施的犯罪嫌疑人刑事拘留，造成了刑事拘留的滥用。

2.刑事拘留适用的工具化

刑事拘留作为刑事强制措施的一种，保证刑事诉讼活动的顺利进行是其最终目的。但是，在目前的司法实践中，刑事拘留已经不是一种应急处分措施，而衍变成一种普遍适用的侦查手段，“以拘代侦”现象普遍。另外，在交通肇事、伤害类刑事案件中，公安机关为了让犯罪嫌疑人尽快赔偿被害人损失，往往对犯罪嫌疑人采取拘留措施以促使其尽快赔偿，即“以拘促赔”。

3.刑事拘留期限延长的普遍化、非法化

在刑事诉讼法的立法设计中，3日以内是常态拘留期限，特殊情况下可以延长1日至4日，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子可以延长至30日。《公安机关办理刑事案件程序规定》第110条规定了流窜作案、多次作案、结伙作案的具体涵义。但是，在目前的司法实践中，3日内报捕的案件寥寥无几，刑事拘留期限延长至7日呈现普遍化，几乎为 “逢拘必延”，理由一致为“案情复杂”。同时，流窜作案被错误理解为外省市户籍人员作案，结伙作案被错误理解为多人冲突，多次作案被理解为两次以上作案，导致刑事拘留期限被违法延长至30日。

4.变更刑事拘留不当

在司法实践中，公安机关变更刑事拘留不当主要有两种情形：一是违法变更。公安机关在对犯罪嫌疑人刑事拘留后，本应提请检察机关批准逮捕，却未报捕，直接变更为取保候审，或者直接解除刑事拘留作其他处理，如劳动教养、行政处罚。二是变更后搁置。公安机关将犯罪嫌疑人由刑事拘留变更为取保候审 （因刑事拘留期限届满，案件尚未办结）后，将该案长期搁置，久拖不决，直至取保候审到期后仍不解除强制措施，严重侵害了当事人的合法权益。

(二)原因分析

司法实践中刑事拘留适用的任意性、普遍性以及非法性明显有违立法者设置刑事拘留的初衷。究其原因，则在于：

1.侦查人员法治意识淡薄，人权观念落后，“有罪推定”、“口供中心主义”等旧的司法观念还不同程度地普遍存在。加之不少公安机关人力、财力有限，技术设备落后，这使案件侦破在很大程度上依赖口供。刑事拘留所引起的羁押为获得犯罪嫌疑人的口供提供了空间、时间保障。在侦查技术难以应对新型犯罪的情形下，侦查人员往往过于依赖羁押为其提供的便利，因此，刑事拘留常态化在所难免。

2.刑事拘留立法规定的不完善。刑事诉讼法规定“特殊情况下”刑事拘留期限可以延长一至四日，但是何为特殊情况，立法上没有规定，给侦查人员随意延长刑事拘留期限提供了空间。

3.刑事拘留决定程序的行政化。刑事拘留的决定、变更及期限的延长均由公安机关自行决定，由各办案部门报分管领导审批。这种内部审批的方式往往流于形式，起不到预期的制约作用。

4.公安机关的考核指标、考核体系不科学。公安机关将拘留人数作为重要的考核指标，导致部分侦查人员片面追求拘留数量，忽视了拘留的必要性。同时，一旦对犯罪嫌疑人取保候审，侦查人员不仅要释法说理，还要承受脱保的风险，以致部分侦查人员为减轻工作压力和任务对无拘留必要的犯罪嫌疑人一拘了之。

5.对刑事拘留的监督缺位。对于刑事拘留的决定、变更及期限的延长，犯罪嫌疑人只能被动的接受，没有参与权，无权提出异议、申诉（仅指向公安机关以外的单位提出的异议、申诉）；辩护律师对其无任何言论权。同时，立法并未规定刑事拘留的司法审查机制。这就造就了刑事拘留的决定、变更及期限的延长具有终局性和不可救济性。

三、刑事拘留的检察监督

立法规定的不完善、内部监督形同虚设、外部监督缺位导致公安机关适用刑事拘留的自由裁量权过大，随意性太强，严重影响了公正执法，侵犯了犯罪嫌疑人的人权。当前，“尊重和保障人权”已被写入了刑事诉讼法，滥用刑事拘留权、刑事拘留率畸高的现状亟待改变。因此，理论界和学术界提出了下列完善建议：一是取消“特殊情况”的规定，将刑事拘留的常态化拘留期限改为7日。二是将流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子拘留期限延长至30日的审批权交由检察机关行使。而2012年3月14日颁布的刑事诉讼法并未对刑事拘留的规定作修正。同时，改变刑事拘留适用程序的行政化、强化公安机关的自身监督任重道远。鉴于此，在现行的法律框架下，结合司法实际，强化刑事拘留的外部监督是走出刑事拘留困境的唯一出路。

刑事诉讼法第8条赋予人民检察院对刑事诉讼的法律监督权，其中当然包括了对刑事拘留的监督。检察机关作为国家专门的法律监督机关，刑事拘留的检察监督将是刑事拘留外部监督中最专业、最直接、最有效的途径。刑事拘留的检察监督，是权力制衡的客观要求，是保障人权的必然选择，是程序正义的重要体现。强化刑事拘留的检察监督，逐步改变刑事拘留适用常态化、工具化及期限延长普遍化、非法化的现状，确保刑事拘留的适用具有合法性和必要性，既保证了刑事诉讼的顺利进行，又保障了犯罪嫌疑人的人权；既避免了犯罪分子之间的交叉感染，又有利于犯罪嫌疑人的再社会化；既降低了羁押率、节约了司法成本，又达到了最大化的法律效果和社会效果。

（一）完善刑事拘留合法性的检察监督的建议

目前的司法实践中，刑事拘留检察监督仍停留在片面的合法性监督的层面。因刑事拘留的必要性是以合法性为前提，所以，刑事拘留必要性的检察监督是以刑事拘留合法性的检察监督为前提。因此，要进行刑事拘留必要性的检察监督，首先要采取措施确保刑事拘留合法性的检察监督落实到位。

1.强化诉讼监督职责教育，引导检察干警统一思想、坚定信心，进一步增强诉讼监督的责任感和使命感，改变重协调配合、轻监督制约、重案件定性、轻办案程序和细节的现状，树立办案是载体、监督是目的的观念，恪守不敢监督、不愿监督是失职，随意监督、滥用监督是渎职的理念，坚持“依法、坚决、准确、全面、规范、有效”的监督原则，强化人权意识，坚定不移地推进诉讼监督工作深入发展。

2.建立刑事拘留案件备案审查制度。强化刑事拘留合法性的检察监督的前提和首要任务是确保检察机关对刑事拘留充分的知情权。因此，要求公安机关在一定期限内将刑事拘留台帐报送同级检察机关，并附简要案情，从而将全部刑事拘留案件纳入检察监督的视野，破解了“知情难“这一难题。而后，全面审查刑事拘留的合法性，发现问题及时纠正。对刑事拘留后未报捕，作撤案、劳教、行政处罚等其他处理的案件进行重点监督，并同时进行立案监督。对刑事拘留后未报捕，公安机关将犯罪嫌疑人由刑事拘留变更为取保候审的案件，督促公安机关及时补充侦查或者移送起诉，并跟踪监督。

3.对重大、疑难、复杂案件，检察机关提前介入侦查，参与公安机关对案件的讨论，对刑事拘留的决定、变更及期限的延长的合法性进行事前、事中监督。

4.多部门联合，建立一体化的刑事拘留检察监督格局。强化刑事拘留检察监督，客观上要求检察机关内部的侦查监督部门、监所检察部门、公诉部门互通信息，相互配合支持，形成监督合力。监所检察部门应当严格审查刑事拘留的法律文书，并将刑事拘留信息报送侦查监督部门。侦查监督部门应将公安机关备案的刑事拘留台帐与监所检察部门报送的刑事拘留信息进行对比，发现问题及时纠正。侦查监督部门应将公安机关将犯罪嫌疑人由刑事拘留变更为取保候审后应当移送起诉的案件信息通知公诉部门，由公诉部门督促公安机关将案件及时移送审查起诉。多部门全方位、多角度的检察监督，既确保了刑事拘留信息的真实可靠，也解决了不当变更刑事拘留的问题，从而保障刑事拘留的检察监督全面无漏洞。

（二）刑事拘留必要性的检察监督的实施方法

刑事拘留的必要性是侦查人员依据犯罪嫌疑人的个人情况、犯罪行为、犯罪后的表现、是否具有帮教条件等特定事实对其是否具有 “羁押必要性”所作出的主观判断，其是侦查人员自由裁量权的体现。较之刑事拘留合法性的检察监督有章可循，易于操作，刑事拘留必要性的检察监督则要求检察机关对一个主观判断进行监督，难以细化、量化和规范化，检察机关与公安机关因此也容易出现分歧。为确保刑事拘留必要性的检察监督取得实效，笔者建议检察机关从类案监督的角度出发，与公安机关共同协商制定评估刑事拘留必要性的方法，并确立切实可行的风险防范措施，增强规范性和可操作性。

笔者认为，慎用刑事拘留强制措施，坚持“可拘可不拘的坚决不拘”，符合立法者设置刑事拘留的初衷，是宽严相济刑事政策的客观要求，亦是检察机关与公安机关评估刑事拘留必要性应坚持的基本原则。刑事拘留必要性的评估可以参考、借鉴取保候审风险评估机制。对于风险防范措施，可以采取跟踪回访、基地帮教等办法。鉴于司法实践中关于取保候审风险评估机制及风险防范措施的研究成果较多，本文不再赘述。