刑事立案监督制度的困境与出路

文◎高嘉篷

刑事立案监督制度的困境与出路

文◎高嘉篷*

*浙江大学光华法学院［310007］

刑事立案监督，是指人民检察院对刑事侦查机关的立案活动是否合法所进行的法律监督。1996年、2012年对刑事诉讼法的两次修改，均明确规定了刑事立案监督制度。应当说，这是我国刑事诉讼法律监督制度进一步完善的标志。1996年修改刑事诉讼法修改以来，人民检察院根据刑事诉讼法的规定，依法对公安机关等单位应当立案而不立案开展了刑事立案监督工作，这对于依法解决有案不立，以罚代刑，依法保障当事人合法权益，起到了重要作用。但是随着司法实践的深入，1996年确立的刑事立案监督制度存在的一些问题逐步被人们认识和重视，其中有的问题已经影响到了立案监督工作的开展，影响了当事人合法权益的保障。为此，有关部门通过联合会签文件或者司法解释等方式以解决司法实践中存在的问题。同时，为了增强法律效力，司法实践部门和学界普遍呼吁通过立法修改予以完善。遗憾的是，2012年刑事诉讼的修改，关于立案监督制度并没有予以修改。这就必然会造成新的刑事诉讼法在2013年1月1日实施后，修改前的司法解释或者司法改革文件是否继续实施，如何贯彻实施的问题。这即是修改后刑诉法实施中立案监督工作必须面临和解决的问题。

一、修改后刑诉法立案监督制度的主要内容及其实施中可能出现的问题

修改后刑诉法第111条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这是人民检察院对刑事立案活动行使法律监督权的基本依据。从以上规定可以看出，这与1996年刑事诉讼法相比，除条文顺序变化外，内容没有任何变化。其主要特点是：人民检察院开展立案监督工作，仅限于公安机关决定不立案案件。案件的来源是人民检察院发现的或者被害人提出的案件。被害人提出公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。对于公安机关说明的理由不成立，人民检察院依法通知公安机关立案。1996年以来的司法实践证明，这一规定的确在解决被害人告状无门，防止和纠正公安机关徇私舞弊，有案不立，保障被害人合法权益具有极为重要的意义。但是同这是这15年多的司法实践，无论是1996年刑事诉讼法还是2012年新修改的刑事诉讼法，其主要问题以及将来可能出现的主要问题是：

一是人民检察院对侦查机关刑事立案情况缺乏必要的知情权。检察机关只能通过案件当事人的申诉或者办理审查逮捕、审查起诉案件中发现等渠道了解公安机关应当立案而不立案的问题，很难主动获知刑事立案中的违法问题。有关报道也表明，刑事立案监督工作的案源已经成为制约立案监督工作的瓶颈。当然，随着依法治国的推进以及侦查机关法治意识的增强，老百姓告状无门的问题得到了一定程度的解决，但是我们还应当承认，有案不立问题并没有的带根本性解决。

二是监督范围不全面。无论是1996年刑事诉讼法还是新修改的刑事诉讼法，都是只明确规定检察机关对公安机关应当立案而不立案进行监督，而未规定对不应立案而立案的监督。实践中，存在着一些公安机关出于地方保护主义或者利益驱动，以刑事立案手段插手民事、经济纠纷，对此，不仅群众反映强烈而且也严重影响了侦查机关的形象，影响了和谐社会的构建。

三是缺乏侦查机关受理案件后审查立案的期限规定。比如公安机关在接到报案后在多长时间内应当做出立案或者不立案决定，刑事诉讼法没有做出明确规定。司法实践中有的公安机关长期不作出立案或者不立案决定，人民检察院立案监督又限于侦查机关作出不立案决定的案件。对于受案后侦查机关长期不作出立案或者不立案决定的，人民检察院无法监督，影响了当事人的合法权利，影响了设置立案监督制度的目的。

四是人民检察院立案监督的效果难以得到保障。如有的案件，人民检察院通知公安机关立案后，公安机关也做出了立案决定，但是个别地方侦查人员对这一类案件工作积极性不高，致使这些案件中有的案件长期不能侦查终结。这就是实践中存在的立而不侦、久侦不结问题。据了解，近年来人民检察院立案监督的案件当年能够进入批捕、起诉、审判环节的只有三分之一左右。此外影响力案件短见效果的还有立案后不应当撤案而撤销案件问题，人民检察院对此也缺乏有效的监督手段。这也是影响立案监督效果的一个重要因素。

上述问题不仅在1996年刑事诉讼法实施中存在，在新修订的刑事诉讼法的实施中，如果处理不好新修改的刑事诉讼法与相关司法解释、文件的关系，这些问题会依然存在，并进而影响刑事立案监督制度的完善，影响公平正义。

二、正确处理修改后刑诉法和修订前司法解释的关系，全面贯彻落实修改后刑诉法立案监督制度

1996年修改的刑事诉讼法实施以来，最高人民检察院、公安部根据刑事诉讼法关于加强人民检察院对刑事诉讼监督的基本原则和中央关于司法体制和工作机制改革的意见，为了更好地解决刑事立案活动中存在的问题，更全面、更准确地设立刑事诉讼法关于刑事立案监督制度的立法原意，相继颁布了人民检察院刑事诉讼规则，公安机关办理刑事案件程序规定以及最高人民检察院和公安部联合颁布的关于刑事立案监督问题的规定等。应当说，近年来人民检察院、公安机关根据刑事诉讼法和上述规定，在刑事立案监督方面做出了很大成绩，进行了很多有益的探索，为完善刑事立案监督制度积累了很多好的经验和做法。特别值得称道的事，很多地方人民检察院、公安机关在刑事立案监督司法实践中形成的有效的配合与监督关系，为进一步完善刑事立案监督制度打下了很好的实践基础和组织基础。这些经验和做法无论是对这次刑事诉讼法的修改抑或是对于将来刑事立案监督制度再完善，都必将产生应有的影响。尽管这次刑事诉讼法的修改鉴于各方面的原因，没能将相关司法解释和司法改革文件的内容明确规定到刑事诉讼法中去，但是这并不应当影响相关规定的继续执行。因为这些规定和司法解释不仅经过多年的司法实践证明是必要的，而且是可行的，有效的，符合刑事诉讼法的基本原则，符合加强对司法权的监督和制约这一司法体制和工作机制改革的要求，符合司法改革的方向，符合刑事诉讼的基本规律。之所以在这次刑事诉讼法修改中没有明确规定到刑事诉讼法之中，并不是这些规定或者司法解释有什么问题，只是有些条件暂时还不够成熟，一些具体的做法还需要进一步的磨合，进一步的探索，进一步的总结。因此，我们在贯彻执行新的刑事诉讼法中，就需要明确，在刑事立案监督制度中，上述文件和司法解释中的规定不仅可以继续执行，而且要进一步探索总结，为今后刑事立案监督制度的进一步完善积累经验。这不仅是贯彻修改后刑诉法和中央关于司法改革精神的需要，也是破解刑事立案监督工作难题，做好刑事立案监督工作的根本出路。

（一）关于刑事立案监督的范围

即人民检察院对于侦查机关不应当立案而立案侦查的案件，1997年最高人民检察院第八届检察委员会第69次会议通过，1998年12月16日修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定：“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。”2010年7月16日最高人民检察院、公安部为了落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，加强和规范行使立案监督工作，联合发布了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》。该“规定”要求，人民检察院对于不服公安机关立案决定的投诉，经过审查，有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及牟取其他非法利益等违法立案情形，且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、东街等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由。公安机关立案理由不成立的，经检察长或者检察委员会决定，应当通知公安机关撤销案件。因此，在贯彻落实新的刑事诉讼法，开展刑事立案监督工作中，就应当继续按照2010年7月16日最高人民检察院、公安部联合颁布的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》执行。对于公安机关不应当立案而立案侦查的，不再仅提出纠正违法意见，而是要求其说明立案理由，立案理由不成立的，依法通知公安机关撤销案件。

（二）关于人民检察院刑事立案监督案件信息来源

案件来源一直是困扰人民检察院在刑事立案监督工作的重要因素之一。根据新修订的刑事诉讼法和有关行政执法和刑事司法衔接的意见，人民检察院刑事立案监督的案件来源除被害人控告、举报或者人民检察院在办理案件中发现的案件外，还应当包括以下三个方面的内容：

一是被害人法定代理人、近亲属等控告的案件。对于被害人已经死亡的案件，如果公安机关应当立案而不立案，就应当允许被害人的法定代理人或者近亲属向检察机关控报或者举报。因此，被害人法定代理人、近亲属控告或者举报的公安机关应当立案而不立案侦查的案件，人民检察院应当依法受理，要求公安机关说明不立案理由或者通知公安机关立案。

二是有关行政执法机关。行政执法与刑事司法衔接，不仅关系到依法行政和公正司法，而且经济社会秩序维护和人民群众切身利益保障。近年来，特别是国务院 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》施行以来，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作得到了加强。但在一些行政执法领域，有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然比较突出。为此，2011年2月，有关部门再次明确了加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见。要求行政执法机关和司法机关要严格履行法定职责，对涉嫌犯罪的案件，切实做到及时移送、受理和立案，完善衔接工作机制，并要人民检察院求加强对衔接工作的监督。为此，有关规定提出，要针对行政执法与刑事执法衔接的薄弱环节，建立健全衔接工作机制。行政执法机关在向公安机关移送涉嫌犯罪材料时，同时将有关案件材料抄送人民检察院。有的地方正在利用电子政务网络和信息共享平台，将行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台纳入电子政务建设规划。通过这些信息共享平台，人民检察院可以很好地发现有关行政执法机关对于涉嫌犯罪的案件应当移送公安机关立案侦查而不移送，公安机关应当受理而不受理，受理后应当立案而不立案案件信息。人民检察院在调查是否应当立案或者不立案，可以派人查阅复印有关案件材料。因此，人民检察院刑事立案监督案件的信息来源，还应当包括有关行政执法机关。

三是鉴于刑事立案监督的范围包括公安机关不应当立案而立案侦查的案件，还应当包括被立案的当事人及其法定代理人、辩护人等。

上述三个方面和被害人举报、人民检察院发现的案件一起，构成了人民检察院刑事立案监督案件的主要案件来源。当然，此外还应当包括人大代表、政协委员或者其他部门反映或者移送的案件。

（三）关于立而不侦，侦而不结的问题

为了解决这一问题，最高人民检察院和公安部联合下发的《关于刑事立案监督的问题的规定（试行）》中提出，公安机关对于人民检察院监督立案的案件，应当及时侦查，及时提请检察机关审查批准逮捕或者移送起诉。监督立案后三个月公安机关仍然没有侦查终结的，人民检察院可以发出《立案监督案件催办函》，公安机关应当及时向人民检察院反馈侦查进展情况。这一规定在修改后刑诉法实施后仍应贯彻执行。

三、我国刑事立案监督制度需要进一步完善的其他问题

要健全完善的刑事立案监督制度，全面保障当事人的合法权益，切实保证刑事立案活动依法进行，在完善立案监督范围、强化监督效果，完善行政执法与刑事执法衔接机制的基础上，在将来的司法体制改革和相关法律法规的完善中，还需要研究以下几个方面的问题。

（一）明确侦查机关受案后的作出立案或者不立案决定的期限

无论是1996年刑事诉讼法还是新修改的刑事诉讼法，对公安机关接到控告人、报案人的材料后的审查期限都没有作出规定。1996年刑事诉讼法的司法实践表明，有的地方对于有的案件在公安机关接到报案、控告后，一个多月既不作出立案决定也不作出不立案决定，个别案件甚至长达半年时间。被害人向人民检察院控告后，人民检察院在对于此类案件监督时，个别地方就以此类案件正在审查，还没有作出不立案决定俄日由拒绝监督，致使这部分案件在立案环节就陷入久拖不决。因此，为了进一步规范刑事立案及其监督的程序，还需要通过有关司法改革文件或者司法解释的方式，明确规定公安机关、人民检察院对于报案、控告、举报和自首的材料应当按照管辖范围进行审查，并在一定期限内作出是否立案的决定。超过期限没有作出决定的，应当视为不立案，检察机关可以进行监督。关于具体的审查期限，我们建议明确为：公安机关对于接受的案件或者发现的犯罪线索，应当在三日以内决定是否立案；特殊情况下，经县级以上公安机关负责人批准，可延长至七日；对于有组织犯罪、毒品犯罪和经济犯罪线索，应当在七日以内决定是否立案；重大、复杂的线索，经县级以上公安机关负责人批准，审查期限可以延长至三十日；特别重大、复杂的线索，经地（市）级以上公安机关负责人批准，立案审查的期限可以延长至六十日。超过该期限的，应当视为不立案，人民检察院应当依法进行立案监督。

（二）建立撤销案件监督制度

司法实践中，有的地方公安对于人民检察院通知公安机关立案的案件，在立案后又撤销案件。从保障当事人权益的角度看，侦查机关立案侦查的案件，经过侦查认为应当撤销案件的，可以直接做出撤销案件的决定。这也是为了更好更及时保障当事人合法权益。从保障立案监督的效果看，对于此类案件，我们认为，公安机关对于人民检察院通知立案的案件，公安机关立案后又撤销案件的，应当在做出撤销案件决定后及时通知人民检察院。人民检察院认为撤案不当的，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当重新立案侦查。

（三）赋予人民检察院一定的机动侦查权

司法实践表明，对于人民检察院通知公安机关立案的案件，公安机关立案后不履行侦查职责或不积极履行侦查职责，虽然在有关规定中提出检察机关可以向侦查机关发出案件催办函，但是对于经催办仍不侦查或者不积极侦查，或者通知侦查机关立案而侦查机关不予立案的，人民检察院就缺乏进一步监督的措施，致使一些案件长期滞留在立案环节或者侦查环节，造成久拖不决。这实质上是把监督效果完全建立在监督对象接受监督的自觉性之上，因此也必然会使刑事立案监督缺乏应有的刚性和实效，法律设置刑事立案监督制度的目的也就难以实现。对此，有人提出，应当负于人民间检察院一定的机动侦查权。即在执行刑事诉讼法规定的案件管辖的基础上，人民检察院为了履行监督职责的需要，在经过一定的程序后，可以对属于其他机关管辖的案件立案侦查。对刑事案件直接立案侦查，是世界上许多国家检察机关基本职责。如德国检察官在开始侦查即处于主导地位［1］。既有指挥侦查权，又有自行侦查权［2］。在俄罗斯，检察长有权亲自受理案件并亲自侦查行为或者委托侦查员、下级检察长侦查。在日本，检察机关一般情况下对侦查进行指挥和监督，但是法律还规定检察机关拥有单独侦查犯罪的权力。对此我们应该予以借鉴。当然，为了防止人民检察院滥用侦查权，违背法律规定的管辖的基本原则，可以在赋予人民检察院机动侦查权的同时，设置一定的程序限制。如案件范围仅限于通知公安机关立案而公安机关不立案或者立案后长期不能侦查终结的案件。在程序上规定，对于此类案件，如果有人民检察院立案侦查更为适宜的，应当报请上一级人民检察院或者省级以上人民检察院批准。这样既可以增强立案监督的效果，又可以有效防止人民检察院管辖权的滥用。

注释：

［1］参见［德］托马斯.魏根特著，岳礼玲、温小洁译，《德国刑事诉讼程序》，中国政法大学出版社2004年版第37页。

［2］参见黄道秀译，《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》，中国人民公安大学出版社2006年版，第34—36页。