涉农惠民领域职务犯罪特点及查办措施

文◎何军恒 李 娟

涉农惠民领域职务犯罪特点及查办措施

文◎何军恒*李 娟**

*河北省人民检察院反贪局副局长［050051］

**河北省人民检察院反贪局干部［050051］

20 08年以来，河北省检察机关认真贯彻落实中央、省委和高检院有关涉农工作的一系列重大决策部署，严肃查处破坏“三农”政策、危害农村稳定、影响农业生产、侵害农民利益的贪污贿赂犯罪案件，有效保障政府投资安全和农民权益，维护了社会稳定。2008年至2012年，全省检察机关共查处涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件2881件4637人，占同期案件总数的70%。

一、涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件特点

（一）从查办案件的犯罪性质看，贪污和贿赂犯罪突出

由于涉农资金存在规划、分配、审批、发放、使用等多个环节，相关人员组织落实政策弹性较大，一旦监督管理不到位，容易发生通过隐瞒政策、弄虚作假、虚报冒领、直接侵吞的贪污犯罪。五年来，全省共查办涉农惠民领域贪污犯罪案件1734件，占同期查办涉农惠民领域犯罪案件总数的60.2%。同时，随着国家强农惠农政策的不断出台和落实，各地在争取优惠政策、项目、资金过程中的“潜规则”导致以权谋私、权钱交易的贿赂犯罪呈逐年上升趋势。五年来，全省查办涉农惠民领域贿赂犯罪案件共计792件 （受贿案557件，行贿案235件），占同期查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件总数的27.5%，其中2009年仅查办了47件，2012年上升到246件。

（二）从犯罪嫌疑人的身份看，犯罪主体主要集中在农村基层组织工作人员

由于村务工作的管理权，特别是协助人民政府从事涉及“三农”资金发放和惠农政策落实过程中的具体决策权和执行权，通常集中在村支书和村主任手中，他们既了解涉农资金管理、使用的政策、程序、存在的漏洞，又直接面对村民个人，经手具体资金的审批、申领、发放工作，部分村干部在经济利益面前经受不住诱惑，要么相互勾结，共同作案，要么各自为战，中饱私囊。五年来，全省查办涉农惠民领域农村基层组织工作人员犯罪3073人（村支部书记973人，村主任594人），占同期查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪人数的66.3%，乡镇站所工作人员657人，占14.2%。

（三）从涉案金额看，犯罪涉案数额虽然不大，但与群众利益密切相关

由于部分农村地区经济基础还比较薄弱，村干部经手的钱款多是“小钱”，但却与群众利益密切相关。各地检察机关始终坚持“有案必办，够罪必究”，全力以赴保护群众切身利益。五年来，全省查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件中，涉案金额5万元以下的1223件，占该领域案件总数的42.5%；5万元以上不满10万元的案件740件，占25.6%；10万元以上的724件，占25.1%。

（四）涉农惠民政策实施和资金管理过程中利益关系人共同犯罪多，窝串案占相当比例

随着国家对涉农惠民资金安全的关注，涉农资金管理部门加大了管理力度，审计部门加强监督深度，目前，各种惠农资金无论何种发放方式，都不是一个人说了算，登统上报要多人参与，领取发放要多人办理，验收审批要多道程序。因此，近年来，有关人员相互勾结作案或与他人里应外合共同作案明显增多，窝案串案占有相当比例，甚至一起案件垮掉一个班子、牵出一个团伙。五年来，全省共查办涉农惠民领域贪污贿赂窝串案1620件3563人，占此领域案件总人数的76.8%。仅2012年，查办涉农惠民领域窝串案494件957人，占同期此领域立案总人数的52.5%。2010年以来，张家口、保定、衡水、邢台等多地反贪部门针对群众反映强烈、社会危害严重的“批土地吃回扣”现象，分别在国土资源领域开展打击专项行动，组织专案查处利用土地审批权、管理权谋取私利的贪污贿赂案件146件266人。2009年以来，衡水、邢台、保定市院相继开展打击农机补贴领域职务犯罪专项行动，共查处农机补贴领域贪污贿赂犯罪51件101人，涉案金额达1550余万元。

（五）涉案领域多元化，土地矿产征用开发和惠农政策性补贴领域犯罪呈高发趋势

从查办案件情况看，涉农惠民领域贪污贿赂犯罪涉及领域广泛，从基础设施建设到农村土地征用开发，从支农惠农资金管理到农村教育医疗卫生改革，从农村生态环境保护到农村综合改革。但从发案情况看，犯罪领域又相对集中，与涉农惠民重点领域相对应。随着我省城镇建设的整体推进，农村基础设施建设和城镇改造步伐的加快，农村土地陆续被征用开发，村镇的拆迁改造范围不断扩大，征地补偿资金数额不断增大。同时，河北是一个农业大省，随着国家支农惠农力度的加大，国家惠农政策性补贴在全省的覆盖面逐年扩展。有些人利欲熏心，利用接触、管理相应资金的职务便利，受利益和人情驱动，实施贪污贿赂犯罪。仅2012年，查办土地矿产征用开发领域贪贿犯罪案件218件357人，占同期查办涉农惠民领域犯罪案件的27%，侦结认定涉案总金额达1.47亿元；惠农政策性补贴领域案件116件187人，占同期查办涉农惠民领域犯罪案件的14.4%，侦结认定涉案总金额492万元。

二、涉农惠民领域贪污贿赂犯罪主要作案手段

（一）隐瞒政策，暗箱操作

由于惠农项目、资金落实方式各异，有些新增项目具体宣传不够，农民了解涉农政策渠道有限，作案人员利用农民对惠农政策运行不知情、对涉农资金投向不清楚，故意隐瞒，暗箱操作，以发补助、奖金的名义，将公款私分。导致农民不能足额的领到补助金、补贴款，甚至分毫领不到。

（二）私自截留，挪作他用

由于涉农资金投入渠道多，有的惠农资金流转涉及省、市、县、乡（镇）、站（所）、村，最后才能发放到农民手中。作案人员利用管理、分配、发放资金的职务便利，私自截留，或公款私存套取利息，或借给他人获取非法利益，或挪由本人、亲友使用。

（三）弄虚作假，冒领侵吞

作案人员多是采取虚造报表、伪造签字、欺骗审批等手段，虚列、虚增开支，冒领公款归己。

（四）私抬物价，贪吃回扣

一些掌管农业生产物资和农业生产技术的部门，利用职务便利收受单位或个人的回扣，加价或私自抬高农资价格，侵占农民用户利益。

（五）以权谋私，索贿受贿

作案人员或是利用掌握涉农资金的保管、审批、分配权力，或是利用协助政府从事惠农专项工作的管理权，借机贪污、挪用，向有关项目单位索贿受贿。

三、涉农惠民领域贪污贿赂犯罪的社会危害及办案中存在的问题

（一）影响恶劣，老百姓反映强烈，社会危害严重

农业、农村、农民问题，关系党和国家事业发展全局，是安天下、稳民心、促发展的战略工作，解决好“三农”问题是全党全国工作的重中之重。涉农职务犯罪案件涉案数额虽小，但相对于经济水平较低的农村而言，却是侵犯基层群众民主权利，损害农民合法利益，破坏农村经济发展秩序的重要因素。严重影响农村的社会稳定，损害党和政府形象并造成国家和集体财产的重大损失，有些涉案金额无法追回，严重损害了国家、集体、农民的利益。

（二）发案涉及资金政策落实多个环节、行政管理多个层次

从查办的案件来看，涉及省、市、县、乡、村多级行政管理部门，涉及资金政策规划、专项资金申报立项、验收审批、人员数据登统上报、资金调拨管理、资金领取发放等多个环节，其中也不乏重要岗位。五年来，查处的县级以上单位工作人员571人，占12.3%。其中，县处级以上要案21人。

（三）时间跨度长，作案次数多，案情复杂，查处困难

从2001年“十五”规划以来，国家逐年不断加大对涉农惠民资金的投入。作案人员利欲熏心，利用职务连任、任职时间长的便利，对长期、固定发放的资金“年年发，年年贪”，对短期、临时发放的资金，由于农民不熟悉相关政策，更是肆无忌惮贪污、挪用，还有的利用手中的资金政策分配权收受贿赂。案件时间跨度长，书面证据难找，作案次数多，案情复杂，涉及农民人数多，查证量大，给侦查取证工作带来困难。

（四）农村基层组织工作人员主体身份难把握，导致犯罪性质界定存在分歧

根据《刑法》和《全国人大常委会关于<刑法>第九十三条第二款的解释（2000年4月29日）》规定，农村基层组织工作人员在从事“七项”工作中，属于“其他依照法律从事公务的人员”，其利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、收受或索取他人财物的，依照贪污罪、挪用公款罪、受贿罪定罪量刑。但在司法实践中仍存在定性难的问题。

1.主体身份性质难区分。由于农村基层组织职能繁多，自治“村务”与从事“公务”错综交织，工作人员主体身份具有村民自治组织管理者和受乡镇委托从事公务的双重性，其身份属“国家工作人员”还是“公司、企业或其他单位人员”难以界定和把握。主体难分导致罪名难定、证据难取。

2.涉案款项性质复杂难区分。由于村财务管理人员大多不具备专业性，财务管理混乱，科目综合交叉，财务资金往往是上级拨款与村集体经济收入混在一起，涉案款项是公款还是集体资金难以分清。在各地法院审判环节，分不清款项的来源均认定为集体资金，主体认定上作为非国家工作人员处理。

3.违纪与违法行为难区分。有的村存在会计由村主任或支书一人兼任的现象，甚至容党、政、财、村务处理等权力于一人之身，擅自处理村财务资金等违纪行为难以界定。

（四）缓刑、免于刑事处罚适用比例较高

五年来，全省查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件中，共作出有罪判决3366人。其中，判处三年以上有期徒刑的322人，判处3年以下有期徒刑或拘役的1031人，占40.2%。宣告缓刑1401人，免予刑事处罚934人，占69.4%。主要原因在于：

1.涉农惠民领域职务犯罪案件涉案金额普遍较小，按照罪刑相适应原则，判决较多适用轻刑罚、短刑期。

2.侦查、公诉部门与审判机关在农村基层组织工作人员主体身份认定上一旦产生分歧，往往按照非国家工作人员定罪量刑。

3.反贪部门侦查力量和能力水平尚需提高，有些涉农案件侦查取证不到位，运用法律政策解决办案实践中遇到的新情况、新问题的能力有待加强。

四、查办和预防涉农惠民领域贪污贿赂犯罪的对策及措施

（一）加强组织领导，狠抓工作落实，确保查办和预防涉农惠民领域贪污贿赂犯罪工作取得新的更大成效

1.要始坚持党的领导，紧紧依靠党委领导解决遇到的困难和问题，切实加强对查办和预防涉农惠民领域贪污贿赂犯罪工作的组织领导。要强化党的意识和大局观念，认真贯彻执行中央和党委的重大决策部署，切实把握好工作方向，使反贪办案工作始终与党委中心工作相衔接、相协调。

2.切实履行检察职能，把遏制涉农惠民领域腐败问题做为服务经济社会发展的着力点。依法打击贪污贿赂犯罪，服务社会主义新农村建设，促进农业和农村发展，维护农民的权益，维护社会和谐稳定，是新时代对检察机关的迫切要求，是反贪部门的职责要求所在。要认真学习领会十八大精神，深刻理解为农村改革发展服务的重大意义，切实增强保障和促进农村改革发展的责任感。服务农村改革发展是全面建设小康社会的现实需要，是维护人民群众根本利益的必然要求，是加强法律监督能力建设的有效载体。检察机关作为法律监督机关，切实把服务农村改革发展作为新形势下法律监督工作的重点，认真对待、着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题，通过依法履行职责，维护农村稳定，促进农业发展，保障农民权益。在服务农村改革发展中，提高法律监督能力，规范法律监督行为，增强法律监督实效，让人民群众切身感受到中国特色社会主义检察制度的优越性。

（二）以查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件为重点，切实加大办案力度，保持惩治腐败的高压态势

加大办案力度是党中央的要求，是人民群众的殷切期待，也是当前深入推进反腐败斗争的现实需要。要从服务社会主义新农村建设大局和切实保障农民权益出发，增强使命感、责任感，切实加大办案力度，“老虎”“苍蝇”一起打，行贿受贿从严查，严肃查办每一起涉农职务犯罪案件。严查涉及“三农”资金使用的职务犯罪案件，切实保障惠农政策落到实处。严查农村基层工作人员犯罪，营造廉洁的农村政务环境。严查直接侵害农民群众切身利益、影响农村稳定的案件，维护农村社会和谐发展。坚持经常抓，长期抓，提高贪污贿赂犯罪的查处率，降低漏网率，加大犯罪的风险和代价，增强反腐败工作的惩治力、遏制力、威慑力。

（三）及时掌握社情、民情集中反映的情况，确定办案的重点领域和系统

全国、全省在查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件都有整体部署，但具体到各市、县，自然条件、经济条件不同，农民集中反映的问题、容易发生犯罪的环节和领域也会有所不同。各级检察机关必须要结合本地经济社会发展状况，根据社情、民情集中反映的情况，因地制宜，明确本地办案的主攻方向和重点领域，确保反贪办案有的放矢。山林地区，重点查办涉及退耕还林补贴过程中的贪污贿赂职务犯罪。矿产集中的地区，重点查办资源审批、开发过程中的贪污贿赂职务犯罪。工业发达地区，重点查办国家重点工程建设项目用地、大型基础设施项目建设用地过程中的移民拆迁建设资金、征用土地补偿金发放、使用中发生的贪污贿赂犯罪案件。贫困地区，重点查办支农惠农资金、扶贫资金发放、使用中发生的贪污贿赂犯罪案件。城中村及城郊地区，关注土地、基层组织和集体资产转制过程中、建设和拆迁安置过程中基层组织工作人员利用直接负责具体款项和工作的机会实施贪污贿赂犯罪。

（四）全力以赴，多措并举，全面提高查办涉农惠民领域贪贿犯罪案件能力

在发现线索上，要全面深入了解掌握惠农领域政策性惠农支农资金落实基本情况，全面摸清专项领域贪污贿赂犯罪底数，努力发现和查找案件线索，为深入查办案件打下基础。在侦查策略和方法上，充分发挥上级院组织指挥和带头办案作用，切实增强排除干扰阻力、快速突破案件的能力水平。要集中优势兵力、组织精兵强将打歼灭战，力求在查办重点领域有影响有震动的大案要案、深挖窝案串案上有新突破，不断扩大办案成果。在侦查措施和手段上，要用好用活现有各种侦查措施和手段，同时针对侦查工作面临的新形势新要求，及时研究有效地应对措施。在运用法律政策过程中，要准确把握法律界线，正确贯彻宽严相济刑事政策，找准法律和政策的结合点。在办案质量和效果上，确保取证质量，提高证据的合法性和证明力，使办理的每一起案件都经得起事实的检验、法律的检验和历史的检验。在执法办案实战中，还要切实增强分析掌握犯罪规律特点的能力，注意总结办案得失和侦查经验，提高侦查破案水平。要大规模开展业务培训和岗位练兵，在实践中锻炼队伍，提高实际工作能力。

（五）坚持走群众路线，不断提高执法公信力。走群众路线是查办涉农职务犯罪工作的有效途径

始终坚持把发生在农民身边、侵害农民切身利益、农民反映强烈的贪污腐败案件作为主攻方向，通过创新群众参与反腐败的工作方式，进一步深化侦查工作检务公开。积极听取群众意见，选出群众代表配合案件侦查，提供证据线索，见证侦查工作，以化解群众疑惑，平息群众怨气，理顺群众情绪，最大限度地维护农民群众的切身利益，切实提高执法公信力。

（六）讲求工作方法，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一

在查处涉农职务犯罪专项工作中，既要坚决依法惩治犯罪，又要强化大局意识，讲求办案的方式方法，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。要自觉围绕党和国家工作大局、坚持执法为民宗旨谋划和开展查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪工作，善于从宏观上把握任务和重点，找准服务经济社会科学发展的结合点，提升办案与服务的整体效果。要始终坚持理性、平和、文明、规范执法，确保办案质量和安全。要慎重对待农村改革发展中出现的新情况、新问题，对法律政策规定不明确的，要按照有利于农村改革发展的原则妥善处理。要正确贯彻宽严相济的刑事政策，按照“全面把握、区别对待、严格依法、注重效果”的原则，依法公正地处理好每一起案件。要切实保障农民权益，在突出查办重点案件的同时，充分考虑涉农职务犯罪数量多、案值小的特点，无论涉案金额大小，都要积极认真查办。坚持“有案必办、够罪必究、全力追缴、全额返还”的原则，切实保护农民利益，维护农村社会发展，促进农村经济发展。

（七）加强协作配合，形成惩治涉农惠民领域腐败问题的工作合力

1.进一步完善“检察一体化”工作机制，适应证据收集、运用的新规则。特别是进一步完善侦查部门与侦查监督部门、公诉部门的协作配合与监督制约机制，对重大疑难复杂案件推行侦查监督、公诉部门提前介入、引导取证，提前做好证人出庭和侦查人员出庭说明情况的准备工作，提升执法办案的整体效能。加强与渎检部门的联系，注意从渎职侵权犯罪中发现和深挖贪污贿赂犯罪。

2.进一步完善“侦查一体化”工作机制，规范上下级检察院在职务犯罪侦查工作中的任务和关系，更好形成上下紧密联系、地区之间密切配合的工作格局。

3.坚持把“侦防一体化”工作机制作为职务犯罪预防工作的重要抓手。侦查部门要结合办案搞好个案预防，并及时向预防部门提供带有普遍性的职务犯罪信息。预防部门要发挥专门职能作用，搞好系统预防、行业预防和专项预防，及时向侦查部门移交职务犯罪案件线索，形成预防职务犯罪的合力。协调有关职能部门加大涉农惠民政策的宣传力度，真正让农民了解政策惠在何处、利在何方，保障群众的知情权、参与权、监督权。加强法制宣传教育，将预防工作延伸到乡镇干部、农村基层组织工作人员，使其不敢为，延伸到涉农补贴和惠农资金管理，以及基础设施建设领域，使其不能为。

4.要加强与行政执法机关、纪检监察机关、审计部门等外部协调配合，加快信息共享平台建设，建立健全线索移交、案件移送和证据转换机制。