泰安市推行医患纠纷人民调解机制的探索与思考

■ 杨传文(山东省泰安市司法局局长)

近年来，医患纠纷呈高发趋势，医患关系紧张成为影响社会稳定的因素之一。为破解这一难题、维护社会和谐稳定，自2010年始，泰安市司法局就根据医患纠纷特点，结合实际情况，探索运用人民调解机制预防和化解医患纠纷，在市及各县(市、区)相继成立了医疗纠纷人民调解委员会。在工作中，通过积极选聘工作人员、建立工作制度、加强指导管理，逐渐形成了“以人民调解为主体，卫生行政部门及医疗机构配合协作，法律服务行业积极参与”的医患纠纷化解机制，取得明显成效。本文试图通过揭示医患纠纷人民调解机制的背景及发挥的作用，认清存在的问题和瓶颈，进一步探索完善该机制的路径，力图更好地指导、推动我市医患纠纷人民调解工作顺利开展。

一、推行医患纠纷人民调解机制的动因

我市提出建立人民调解参与医患纠纷化解机制的思路，基于多方面因素的考虑，既包含对新形势任务的分析，也结合了我市医患纠纷现状和司法行政工作实际，从而使这一机制在建立之初就有了扎实的理论基础和广阔的发展空间。

首先，推行医患纠纷人民调解机制是社会管理创新的新要求。社会管理创新是中央政法委确定的三项重点工作之一，2010年我市被确定为全国35个试点市之一，是山东省唯一的试点单位。进行创新试点的目的，就是要探索与经济发展相适应、高效科学的社会管理体制机制、方法途径，从根本上解决社会管理相对滞后的问题。其中一项重要任务是“妥善处理化解人民内部矛盾，最大限度消除不和谐因素，增加和谐因素”。人民调解工作作为社会管理创新的一项内容，着眼于当前的矛盾纠纷热点，特别是面临医疗纠纷的高发，进一步拓宽工作领域，解决医疗纠纷等社会问题，成为创新社会管理工作的有效途径。

其次，推行医患纠纷人民调解机制是解决新形势下医疗纠纷的重要路径。随着我市医疗事业快速发展，人民群众不断增长的医疗服务需求与医疗服务能力、医疗保障水平的矛盾日益突出，因医疗产生的医患纠纷增多、范围扩大，医患纠纷呈明显上升趋势，且化解难度较大。在解决纠纷的实践中，相比诉讼和行政调解等手段，人民调解是一种公益性、中介性的化解机制，由司法行政机关牵头组织医患纠纷调解，能够通过说服教育，耐心做工作，消除患方的误会，在第一时间起到稳定情绪、平息事态的作用。

第三，人民调解在化解医疗纠纷中具有独到的优势。一是无偿性。现实中，当事人为维护自身权利，或通过诉讼，或通过信访，都会在时间和金钱上花费巨大成本。医疗纠纷人民调解委员会提供无偿调解服务，不收取费用，减轻了患者的负担。二是协议书具有法律效力。我市已建立起非诉确认机制，对人民调解协议的效力提供法律保障。在医疗纠纷人民调解委员会主持下达成的调解协议，往往可以通过司法确认得到法院认可，具有较强的执行力。三是调解人员具有专业背景。根据《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》的要求，各医疗纠纷人民调解委员会注重吸纳离退休医学专家、法官、检察官、警官，以及律师、公证员、法律工作者，人才队伍呈现复合型发展趋势，逐步建立起专兼职相结合的医疗纠纷人民调解员队伍。

二、泰安市推行医患纠纷人民调解机制的探索与实践

自2010年推行医患纠纷人民调解机制以来，泰安市以机制建设的科学性、规范性、长效性为原则，深入研究，多措并举，探索出一条符合自身实际的医患纠纷解决新路径。

(一)主要工作举措

市司法局多措并举，切实从加强“沟通协调、队伍建设、制度建设和业务建设”入手，促进医调会的各项工作顺利开展，逐渐形成了一套卓有成效的化解医患纠纷新机制。

1、加强沟通协调，优化政策环境。人民调解化解医患纠纷机制是一个新生事物，需要各个部门积极参与，齐抓共管。为顺利开展工作，市司法局组织相关人员考察学习宁波、济宁等地的成功经验和做法，在此基础上，协调联系综治、卫生、财政等部门，联合制定下发《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，对建立人民调解参与医患纠纷的各项措施提出要求，也明确了各部门的分工和责任。随后，市政府办公室印发了《泰安市医疗纠纷预防与处置办法》，结合人民调解工作实践提出运用调解机制参与医疗纠纷预防和处置的具体意见。市司法局还与市中级法院就衔接程序、调处期限、法律效力等作出规定。同时，各县市区也结合实际，出台了相关文件，对人民调解参与化解医患纠纷工作提供了政策支持，理顺了各部门的关系，形成共同参与推动的良好局面。

2、加强队伍建设，增强综合素质。在市级层面，采取推荐、选聘等方式聘用了7名长期从事法律工作的同志组成专职医疗纠纷调解员队伍。同时，聘请了20名法律工作者为兼职调解员，建立了由23名律师事务所主任、法律服务所主任、法律学者组成的法律专家库，通过市卫生部门建立了由492名医疗医学专家组成的医学专家库，形成了专兼职相结合的医疗纠纷人民调解员队伍。同时，有计划地开展集中培训、优秀案例评选、现场调解观摩等活动，提高了调解员素质。

3、加强制度建设，规范人民调解程序。医调会详细制定了主任职责、值班员职责、调解员工作纪律、档案文书管理规定、受理范围、调解流程等管理制度，规范了申请调解告知书、调解主持词、调解协议书等文书，做到“统一组织形式，统一调解流程，统一档案台账”，保证了工作的顺利开展。大力推行首席负责制、首问负责制、岗位责任制、以奖代补制等工作机制，充分调动了调解人员的工作积极性，增强了调解人员的工作责任心，提高了调解效率和调解质量。建立人员绩效和考核制度，以纠纷化解量和实效率、当事人满意率为主要内容的考核标准。开通医调会网站，方便当事人咨询，接受社会各界监督。

4、加强业务建设，提升工作能力。市司法局把医疗纠纷人民调解员的业务培训纳入司法行政年度培训计划，坚持统一规划，统一组织。业务培训侧重从政策法规、调解规则、调解方法等基本知识入手，围绕个案进行深入剖析，不断加强法律、医学、人际交流、心理学等方面的知识学习，做到“明确职责、熟知法律、了解规程、适应工作”，使调解员在较短的时间内进入角色，成为行家里手。同时，从受理申请、登记备案、调查取证、主持调解、签订协议、档案管理、保密义务等各个工作环节入手，探索总结实际工作经验，提高业务能力，确保了规范调解、阳光调解、公正调解。

(二)主要实践成效

医调会成立以来，逐步在化解医患纠纷、保障服务民生、维护社会稳定方面显现出积极的社会效应，发挥出实际功效和作用，也得到了上级领导和社会各界的充分肯定。

1、初步探索出一条运用人民调解方式化解医患纠纷的新机制。市司法局始终坚持以人民调解的中立属性和提高社会公信力为目标，紧紧把握公正性和专业性两个基本要求，从组织指导、具体运作和专业支持三个层面，加强医调会规范化建设，搭建了工作平台，建立了新型的专业性人民调解模式。整合各类资源，初步建立了以人民调解为主体、与卫生行政部门及医疗机构协作、与法律服务配合联调联动工作机制。通过借助新闻媒体正面宣传调解成功的案例，宣传医疗纠纷人民调解的成果，提高社会影响力。

2、构建和谐医患关系，维护社会平安稳定。实践中，由司法行政机关牵头组织医患纠纷调解，能够给当事人公平公正、不偏不倚的感受，有利于消除患方的误会，在第一时间起到稳定情绪、平息事态的作用。同时，基于人民调解的程序公正和调解结果的公正，患方一般都能以理性平和的心态接受调解结果，达到定分止争、防止激化的目的。目前，经医方申请，及时到现场制止了35起“医闹”现象，通过沟通、教育当事人，最终使纠纷事件以调解的方式圆满解决。

3、维护患方合法权益，保障服务民生。以往解决医疗纠纷主要是通过卫生部门行政调解、诉讼和自行协商三种方式，往往消耗大量的时间、较高的经济成本。医调会作为“第三方”介入医疗纠纷，不收取任何费用，并在法律允许范围内和充分尊重当事人自主意愿的基础上，对医患双方进行法律宣传、政策讲解、心理疏导，为医患双方架起了沟通的桥梁，最终给患者一个信服的结果，既维护了医患双方的合法权益，又减轻了患方维权成本，彰显了调解为民的原则。

三、存在的主要困难和问题

一是工作经费存在较大缺口。人民调解是一种纯公益性、不收取任何费用的矛盾纠纷化解方式，因此工作经费主要依靠财政解决。但市医调会开展工作以来，经费保障措施还没及时到位，其工作经费主要由市卫生平安协会在收取的会费中给予捐助，不利于维护医调会的独立性和中立性。而且从工作中看，经费数量有限，难以满足规范化建设、规模扩大和选聘优秀调解员等方面的需求。

二是社会知晓率较低。医疗纠纷人民调解工作是一个新生事物，人民群众的认知程度还不高，对于调解的效果还持怀疑的态度。

三是各部门协调配合力度不够。运用人民调解化解医患纠纷，是一项系统工程，单靠人民调解组织的力量是远远不够的，非常需要各部门和社会各界的关注和支持。因此，在今后的工作中，还要进一步加强与综治、卫生、医院、财政等部门的联系，进一步整合法律资源和卫生服务资源，形成工作合力，共同营造大调解的工作格局。

四是监督机制尚未完善。根据布迪厄惯习理论，调解行为实际上取决于调解员的调解惯习。而调解员的个人惯习，一部分来源于其个人的主观存在，如调解员的处世经验、人生阅历、谈话技巧和知识结构等。调解员调解惯习的优劣，直接影响到调解结果的公平性。目前，尽管已经出台了《泰安市医疗纠纷预防与处置办法》，明确了调解员的义务，但实质上并未构建硬性的约束机制，监督机制不健全。

四、对策和建议

(一)推动医调会向专业化、职业化、规范化方向发展。一是要重视调解人员素质。从事医患纠纷调解，要求调解人员具有较丰富的医学知识和法律知识，掌握以理析法的调解技巧。因此，必须走专业化、职业化道路，广泛吸收懂法律、懂医学、会调解的专业人才参与，并采取各种措施，吸引人才，留住人才，稳定队伍。二是医调会必须坚持规范化运作，制订制度规范，坚持按程序办事。三是加强窗口建设。开展人性化服务，突出服务形象，积极主动介入纠纷处理，以周到热情的服务态度和公平公正的精神面貌树立良好形象。

(二)努力避免医疗纠纷人民调解出现行政化倾向。为了推动医疗纠纷人民调解工作，各地大多成立了多部门联合领导小组或者指导委员会，各部门分工协作负责落实。但是个别地方也出现了模糊医疗纠纷人民调解委员的民间调解属性的倾向或苗头。我们认为，要保证医疗纠纷人民调解工作的可持续发展，保证其生命力，必须坚持医疗纠纷人民调解委员会的民间调解属性，避免医疗纠纷人民调解出现行政化倾向。要坚持调解自愿的原则，不能一旦发生医疗纠纷一律半强制性进入医疗纠纷人民调解委员会调解。要坚持调解独立的原则，避免地方行政部门干预调解工作，变成行政调解。同时还要避免医疗纠纷人民调解司法化。

(三)加强与各部门的沟通联系。要建立联调联动机制和多部门联席会议制度，逐步完善人民调解与法院诉讼衔接、与治安管理联动，与卫生行政部门协作、与法律服务配合、与医疗机构建立纠纷排查预警制度等机制，充分发挥多部门协作优势，形成工作合力，真正发挥人民调解维护社会稳定的作用。特别作为一方当事人的医院，要增强调解纠纷的主动性，主动协调内部关系，积极配合调解。同时，要建立奖惩激励机制，力争把医疗纠纷人民调解纳入“平安医院”创建工作之中，一同检查评比，进一步调动医疗纠纷调处的积极性。

(四)积极落实经费保障。目前，根据财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的精神，市财政局与市司法局已联合发文，明确将专业性人民调解组织的运行经费纳入财政预算。《泰安市医疗纠纷预防与处置办法》也明确规定,“医调会调解医疗纠纷不得收取费用，其工作经费及人民调解员的工作补贴由同级财政予以解决”。要认真落实文件精神，协调财政部门提高经费保障能力，保证医调会的业务经费及人民调解员的工作补贴。另外，可以探索研究通过“以案定补”方式，建立健全人民调解办案补贴制度，对调解成功的案件给予一定补助，医调会每季度将案卷报司法局审核，并向财政部门申领补贴。同时，探索建立社会化运作机制，发展医疗、法律专家志愿者队伍，面向社会募集资金，推动医患纠纷调解工作可持续发展。

(五)建立调解员监督机制。一是建立调解小组利益制衡机制。每一个案例的调解，都必须有两名以上调解员参与。其中一名为医调委中司法或者卫生派遣的工作人员，另一名为理赔方代表。调解小组成员共同参与调解。二是建立医调委案例件报制度。医调委每调解一个案例均需将所有存档资料交卫生行政部门和司法行政部门同时存档，以备检查。三是建立医疗纠纷人民调解员绩效考核评估制度。建议由专业评估机构设计详细的绩效评估考核体系，确定细化指标。每年进行一次绩效评估。评估主体为医疗纠纷人民调解委员会所覆盖的地方的所有医疗机构、已经调解完毕的患者代表和社会群众。

(六)建立宣传引导机制。充分借助电视、广播、网络、报纸等媒体，并在医院开设宣传栏，大力宣传医患纠纷调解的成功案例，及时发现、培育典型，推广优秀调解员的成功经验，提高社会影响，形成良好的舆论氛围，使人民调解在化解医患纠纷中发挥更好的效能。