廉政建设与社会建设

专家/林喆 采访/凌燕

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廉政建设与社会建设

专家/林喆 采访/凌燕

构建民主法治、公平正义的社会主义和谐社会是新时期党中央提出的一项重大战略任务。社会建设和社会管理是中国社会转型时期发展的重点，然而腐败问题是导致社会不安定、不和谐的重要因素，是阻碍和谐社会发展的毒瘤，也损害了人民群众对党和政府的认同度。反腐应该做什么？廉政应该如何建设，本刊记者采访了国内著名反腐研究专家林喆教授。

记者：中国目前正处于社会转型时期，伴随着腐败现象的增生，从中央到地方的反腐力度都在逐年加大，但是腐败现象仍然滋生不断，对这个问题您怎么看？

林喆教授： 2012年，各级纪检监察机关共接受信访举报1306822件（次），其中检举控告类866957件（次）。初步核实违纪线索171436件，立案155144件，结案153704件，处分160718人。其中，给予党纪处分134464人，给予政纪处分38487人。与2011年相比，2012年纪检监察机关初步核实违纪线索件数增长10.6%，立案件数增长12.5%，处分人数增长12.5%，移送司法机关人数增长38.4%。从这些数据看来，好像我国的腐败问题越来越严重，其实不能一概而论。中国目前的反腐是向纵深化方向发展，反腐工作进入了深水区。在表面上看，每当加大对某一领域的反腐打击力度，一批官员就会落马，给老百姓的印象就是贪官越来越多了。但是，试想如果我们不反腐，落马官员为零，那这个零的数字是否能说明没有腐败？答案一定是否定的。所谓的腐败越来越多，是因为我们加大了反腐的力度，比如我们加大对房地产领域的腐败，房地产领域就有一大批的大小官员落马了；我们加大了对高校的反腐，高校的腐败现象就显得尤为严重；我们加大了银行、铁路等领域的反腐，这些领域的腐败现象就特别严重。由此可知，为什么2012年的腐败现象看起来特别严重，这也是因为中纪委出台了一个《2008年到2012年的实施纲要》，去年是最后一年，要对追查的问题都有一个了解，再加上去年各地廉政风暴此起彼落，这就显得“廉政”的官员落马的特别多，腐败问题很严重。

腐败是一个世界性的话题，并不是只有中国才有，腐败问题是不可能完全根除的，对于腐败只能是抑制其扩展，因为只要有权力就会有腐败的存在。

林喆：

中共中央党校政法教研部教授，理论法学专业人权法、法文化方向博士生导师。担任全国学位与研究生教育（政治学、法学）评估专家，北京大学人学研究中心研究员，中国人民大学宪政与行政法治研究中心客座教授，；中国行为法学会副会长、学术委员会主任，基础理论研究会会长；中国法学会法理学研究会常务理事、副秘书长；《民主与法制》社办报办刊咨询委员会委员，国务院国资委研究中心特邀研究员。著有《权力腐败与权力制约》，《权利的法哲学》，《法律思维学导论》，《行为法学导论》等。2008年，我们和中纪委合作出了一本书名为《新时期党政干部反腐倡廉》，在审稿期间，我们与中纪委宣教室的同志整天都在一起，关于反腐我们达成了一致。我们认为，在中国社会转型期，腐败滋生的原因有四大类，第一类是制度不健全；第二类是监督不得力，第三类是腐朽思想的影响；第四类是教育不到位。从中纪委实施的纲要出台，我们找到了对策，也找到了反腐败的新路。六十多年前毛泽东在回答国民党参政员黄炎培关于“中共能否跳出由盛而衰而亡的历史周期率”问题时的回答，即“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不致松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。现在六十年过去了，我们在改革开放之初就找到了这个新路。这些年来一直是按照中纪委的一系列要求，逐步加大反腐力度，每一届上任的总书记都比前一届的力度更大。我们应该对中央的反腐有信心。

记者：您刚才提到了中国腐败滋生的四大原因，能具体给我们解释一下吗？

林喆教授：好的。第一类制度不健全。在目前的制度里，我认为能管住干部的制度中关键的有两项：一是干部收入申报制度，二是年终考核制度。说其“关键”在于，一年一度的干部收入申报制度和考核制度就像是抑制权力离轨的两个“紧箍咒”或拦洪堤坝，前者使得任何借助权力而获得的不当收益，在审查中因与正常收益相去甚远而暴露无遗；后者则必须在众目睽睽下总结全年的工作业绩及其得失。

这本该是最能发现问题的两项制度，然而，这些年来的实践表明，几乎没有一起重大的腐败犯罪案件是通过这两项制度发现的。在一些地方，最终被发现是出了严重问题的贪官们年年收入申报顺利通过，年年考核被评为良好甚至优秀，在“出事”之时桂冠满顶、荣誉挂身，使整个案情的披露充满了讽刺意味。干部收入申报制度和年终考核制度不仅发现不了他们的问题，而且更令人担忧的是，它们每年都在为这些贪官提供着“廉洁”“合格”的证明。从逻辑上讲，发现不了问题的制度本身一定存在着严重的缺陷。制约制度发挥不了应有的作用，它们一定存在着某种抑制作用发挥的机制或阻碍。那么，问题出在何处?我认为少了两个关键环节:第一个是，质询环节；第二个是，公示环节。在许多地方，有些现象似乎已成惯例：考核前，一次特别安排的游乐活动或会餐，往往起到“堵嘴”、增进友情的作用，使积压了一年或多年的问题得以化解；考核中，只有被考核人滔滔不绝的“摆功”，没有提问，没有质询；某些上级领导“坐镇”帮助下级干部过关的引导性讲话，之所以如此，在于前者不久将被后者考核，与考核者几乎也鸦雀无声。再加上，我们的考核结果从未公示，成为不透明的和缺失必要环节的“暗箱操作”制度。 如何遏制腐败，首先就是要让权力在阳光下运行，让权力运行的每一个环节，包括权力的设置、权力的操作、权力的制约或监督，以及权力机关及其人员权力行为的施发，都暴露在光天化日之下，没有不为人知或失去制约的暗角或死角。例如，重要决策的出台应该经过深入的调查研究，除了通过班子成员畅所欲言的集体讨论外，还应充分倾听和征求各方人士的意见，或举行公开的听证会，为利益相关人提供发表不同意见的平台；重大投资的理由及其去向应公布于众;考察考核干部，应给群众有充分说话、表达意愿的机会，以及发现问题和检举问题的机会。

第二类，监督不得力。我们应该健全目前我国所有的五大监督体系，即党内监督、人大和政协监督、司法监督、媒体监督和群众监督体系。监督不得力是反腐的最大阻力，比如一些地方监督制度和监督机关行为虚化，因此要进一步完善这五大监督体系，尤其要充分发挥新闻舆论监督和群众监督的作用。制定法律法规，将监督国家权力的运行视为新闻机关及其人员的权利和义务。完善举报制度，保护举报人，实行举报反馈和回复制度，真正把重点放在事前、事中监督。监督本身坚持公开性和透明度，预防腐败的信息将由全民共享。同时将把问责制、引咎制等后果追查制度扩大到监督部门，建立起监督责任追究制。监督必须科学、有效。

第三类，腐朽思想的影响。现代社会关于腐败我们看到频率最高的关键词是“潜规则”。潜规则是亚文化群体中一种特有的文化现象，它是指在特定领域内按照该领域内成员所默认的某种行为方式行事的潜在的游戏规则。其具有秘密、潜在、默契、不便言说、未作正式规定却心照不宣等特点。在许多地方遵循某种潜规则游戏，往往是某个成员进入特定群体，被接纳为该群体成员，或取得信任、办成难事的前提。潜规则与宗派主义、小团体主义有着密切的关系。可以说，潜规则的存在表明了宗派主义、小团体主义的形成。换言之，凡是存在着宗派主义、小团体主义之处，都有为“圈内人”共同遵循的潜规则。遵循潜规则的行为不一定就是腐败行为，但是从中极易滋生与主流社会所倡导的道德准则和社会主义风尚相悖的不正之风，使权力者违反或偏离公共职责，私用或滥用公共权力，损害国家公共职务的廉洁性，以及国家公共管理职能和秩序，而发展为腐败行为；倘若由此国家公职人员触犯了刑律，致使国家和人民遭受重大损失，便转为依法律应受刑罚处罚的腐败犯罪行为。这种思想在当下蔓延到社会各个领域，如工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发各个领域，在如商业保险、银行信贷、证券期货、出版发行、电力、电信、质检、环保、体育等行业出现各种商业贿赂。所以，潜规则的文化思想也是反腐败斗争所针对的内容之一，是社会廉政建设所不可忽视的。

第四类是教育不到位。教育如果不能触及其灵魂就起不到作用。举个例子，辽宁沈阳市前副市长马向东，在党校学习期间还到澳门狂赌，为什么党校的课程对他没有教育作用，不能让他改邪归正，这说明我们的教育是有欠缺、有问题的。我认为，我们应该加强教育的基础作用，在各级党校和干部培训班中开设反腐败和廉政建设课程，并逐渐加大其课时的分量。同时在各级党校和干部培训班中加入《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等党规的学习，使反腐败和廉政建设成为主干、系列课程。

记者：目前我国在反腐和廉政建设上做了哪些工作？

林喆教授：从2004年开始，在反腐工作、廉政建设方面，中央加大了制度建设：一是出台了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》两个条例，并发出《坚决制止借两个条例学习培训之名搞不正之风的通知》；二是制定了干部引咎辞退制度;三是中组部和中纪委完善了专门的巡视机构;四是中纪委和监察部对56个派驻纪检监察机构实行了统一管理;五是中纪委表示欢迎媒体的监督作用，这表明对腐败和反腐败的报道在国内不再是禁区。更重要的是国务院《行政许可法》实施，国务院和地方行政部门由此取消和调整的审批项目达1806项。2005年起，我国进入体系性反腐败时期。根据我国加入《联合国反腐败公约》对世界所作的承诺，之后我国的反腐败分为两个阶段：第一阶段加强制度建设，践履了两大承诺，即惩治一批贪官和制定了一系列反腐法规和党规，以及通过两院司法解释，在法律上加强了对腐败犯罪行为的惩治;第二阶段加强与国际社会的合作，签订双边引渡条约和追逃贪官及追回由贪官带到国外、流失在国外的资产，并出台了《反腐败和廉政建设》白皮书。

然而，目前为止，我们的财产申报制度还未能在法律上得到确认，《反腐败法》至今未能出台，这些应该是今后要做的，要建成反腐体系。

记者：您曾提到中国反腐体系建成的标志是《反腐败法》的出台，那么，如果这个法律不出台，中国的反腐败体系就不能说是建成了吗？这是反腐败体系建成的唯一的标志吗？

林喆教授：这个问题也是我最近一直思考的问题。如果中国不出台《反腐败法》就无法建成反腐败体系了吗？后来我研究出一个初步的想法，建成两个规范性文件，这可以说是反腐败体系建成的一个量化指标。第一个规范性文件《国家公职人员行为道德点》，即把中央中纪委的七部党规，提升到国家道德行为的层面上。第一，中国共产党纪律处分条例；第二，中国共产党党内监督条例；第三，党政干部问责暂行规定；第四，国有企业领导人员廉洁自律规定；第五，关于小金库试用刑法条文规定；第六，中共党员廉洁准则；第七，中纪委巡视条例。第二个规范性文件是《国家公职人员腐败行为惩治条例》把党员干部的行为纳入到法律规范上。我认为，这两个规范性文件出台后，再加上五大监督体系以及一整套反腐败权力机构，就可以说标志着我国的反腐败体系基本建成了。

记者：从社会建设和社会管理创新的角度，反腐和廉政建设可以从哪些方面进行思考？

林喆教授：这个问题可以结合我以前提到的九大制度的建立。无论是社会管理、社会建设还是反腐斗争，都必须依靠公众、媒体、社会团体等力量来解决，从前我们总是认为“水能覆舟”，现在我们应该更看重“水能载舟”。新时期的反腐，要广泛吸纳各种积极的社会力量进行参与，引导民众有序参与到反腐斗争和社会管理事务中来，具体而言包括九大制度：首长接待日制度、听证质询制度、发言人制度、对话制度、特别领域的信息公开制度、谈话制度、党务政务公开制度、举报人保护制度以及人大代表、政协委员公开述职制度。“首长”包括各部门、各组织的一把手，从居委会、村委会、物业管理委员会主任，到县长、专员，到局长、市长、省长、部长、各级党组织的书记们，都应定期或不定期地与部属或群众见面，听听他们对自己工作的建言，也让公众知道自己到底都在干什么，消除人们对政府的神秘感。我认为，这是听取群众意见最好的一个机会，社会从下到上都应该有。其次是听证制度。各级政府在做出关系民生的重大决策之前，必须进行严格听证。目前，听证最大的问题是走过场。通过听证会，领导干部不仅了解了大多数人的意愿，而且了解了少数人的意见。把这些人工作做通了，实际上在完成项目过程中可以减轻很大的压力和阻力。我们要将它看成是民主建设中很重要的一项内容。反对意见并不可怕，并且即使是少数派的反对意见也有价值。把少数派的结果公示之后，让民众知道什么是公正的，什么是可行的，这样就会得到民众的拥戴，包括少数人的拥戴。这是一项工程得以顺利实行的很好推动力。要学习借助社会力量，这是一种领导的智慧。第三是特别领域的信息公开制度，尤其是关系到公民民主权利实现的领域的信息。以举报权为例，很多人不知道如何反腐，不清楚纪委和检察院的分工。我认为，在政府大厅内应宣传举报信息，让群众清清楚楚知道如何举报反腐。第四是党务政务公开制度。党务政务信息应该向本地区民众，或者向党内、党外公开。以前讲政务公开比较多，现在我们必须提出党务也要公开，特别是将人员的任用、罢免，以及决策、考核这些党务政务主要环节的运行展现在阳光下，让民众知晓和监督。同时，与媒体沟通是提高执政能力的一个部分。怎么样运用社会资源、运用现在的高科技来做好我们的工作，实际上是现在的领导们面临的一项新课题。政府部门应该和媒体有一个定期通报制度。最后，是人大代表、政协委员公开述职制度。我主张人大代表和政协委员应每年至少一次分别在所选区域，向选民或推荐单位汇报自己是如何履行代表职责的。对于民众不满意者，选民或推荐单位可以向有关组织提出罢免的要求，解决人大代表和政协委员徒有其名、滥竽充数的现象。做到了这九大制度，腐败现象会被遏制，社会管理创新也能落到实处。

记者：公众参与反腐目前最突出的表现之一是网络反腐，对这个问题您有什么建议？

林喆教授：“网络反腐”是近些年来兴起的一种网上廉政建设的方式和行为，其积极意义是显而易见的，它已成为民众参与廉政建设的一种途径。从性质上看，目前网络反腐已成为公民实现参政权（民主权）的形式之一。”在我国的反腐败斗争中发挥着很大的作用。近几年一些贪官的落马与民间反腐网站的不懈努力不无关系。另一方面，网络反腐行为一旦失控便可能危及公民个人、集体的合法权益和国家安全。这是因为“网络反腐”主体素质良莠不齐。就“网络反腐”人员的组成来看，可以分为几种类型：第一类是专家学者和纪检监一线人员，新闻媒体从业人员，及民间反腐人士。他们分析腐败状况，宣传、传递、解读中央廉政建设举措和反腐败理论，是“网络反腐”最积极的力量。第二类是受到腐败伤害的百姓，他们在举报或申诉无门之时自办网站揭露腐败的人和事，这类人员很勇敢、坚韧，也是“网络反腐”的积极力量,但一旦情绪失控往往易于触犯法律。第三类是网上的“散兵游勇”，他们具有热情、爱憎分明、痛恨腐败，一旦看到对“贪官”的追逐，便会参与进来，积极追逐。这类人常常成为“网络反腐”的重要主体，只要理性在握，能够充分展现“网络反腐”的威力。第四类是网上“愤青”（网上也常常写作“粪青”），也称“四仇人员”（仇富、仇官、仇名、仇共），对于一个网络的正常运行来讲，这是最可怕、最具有杀伤力的网民群体。近年来的网络反腐，就聚集了这些不同类别的网民群体，这使得网络反腐具有“双刃剑”的作用。比如“人肉搜索”方式，且不说这一方式易于“打草惊蛇”，就其本身来讲也涉嫌“有罪推定”的做法，一旦把握不好“度”，就易侵犯公民的隐私权，并可能伤及无辜。针对目前网络反腐状况，有必要尽快出台《网络管理法》。将网络反腐行为纳入法治轨道，该法应确定的基本原则是上网实名或身份证制原则，它是公民权利与义务一致性的体现。即公民在享有自由时有履行不超越自由界限的义务。

记者：最后，请您简要概括一下廉政建设与社会建设的关系。

林喆教授：廉政建设不仅仅是党内建设，而是全社会的建设。因此，从这个层面上来看，廉政建设是社会建设的一部分，关乎社会的发展和进步，是一项迫切而重大的问题。■