统筹中国城乡发展的财政政策选择

刘 昊

(东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

统筹城乡发展，既是基于我国长期实行的重城轻乡政策的历史反思，也是针对制约我国经济持续发展的根本症结——城乡二元结构提出的经济发展战略。进入21世纪以来，我国实行了一系列统筹城乡发展的财政政策，使城乡面貌发生了翻天覆地的变化。2011年城镇居民人均可支配收入和农民家庭人均纯收入分别达到21 809.8元、6977.3元，同比分别实际增长 14.13%、17.88%。［1］可见，财政政策是统筹城乡发展不可或缺的重要工具，是促进城乡一体化发展成果为城乡人民公平享有的基础性支撑。

然而我国在推进城镇化的进程中仍然面临着诸多因素的限制，由于政府公共财政资源投入不足，农村在基础教育、医疗卫生、社会保障、生活设施等方面供给基本处于缺位状态。这种财政支出在城乡极不对称的状况，导致财政支出利益归属结构的不合理，使城乡不同个体之间的人力资本投资差异变得更大，从而使收入差距更大，城乡关系严重失衡。从这个意义上讲，改变现行的公共财政政策，调整公共财政支出结构，已经成为我国城乡协调发展的重要方面。其核心内容就是在财政支出利益归属结构上，为农村居民的人力资本投资提供更多的财政支持，使低收入者得到更多的财政支出份额。

在这一背景下，如何统筹城乡发展成为学术研究机构的重要课题。2004年，诺贝尔经济学奖获得者盖尔·约翰逊在《经济发展中的农业、农村、农民问题》中，专门阐述了政府在农业和农村发展中有限而必不可少的作用。［2］李岳云等(2004)认为城乡统筹具体应该包括城乡关系统筹、城乡要素统筹和城乡发展统筹三个方面。［3］杨涛等(2006)强调城乡统筹发展、改变城乡二元经济结构的根本途径是工业化和城市化。［4］梅迪(2006)和姚林香(2007)提出要加强城乡统一税制建设，深化县乡财政管理体制改革，加强对农村教育、医疗卫生、社会保障投入力度，优化财政支出结构，建立科学合理的转移支付制度，完善土地、户籍、农村金融体制和行政管理体制等配套改革的政策建议。［5－6］陆成林(2012)认为中央对小城镇建设中的公共财政应给予政策倾斜，对公共服务产品应给予全面支持，扶持小城镇特色产业，给予税收等方面的优惠政策。［7］在上述研究基础上，本文基于我国城乡发展失衡的具体表现，特别是其现实影响，认为由政府权力形成和拉大的城乡差距还需要借助政府的力量来缩小这种差距，并提出统筹城乡发展的财政政策选择，为我国城镇化建设和发展提供参考。

二、城乡关系失衡的具体表现

我国城乡关系严重失衡具体表现在以下几个方面。

1.城乡居民收入存在巨大差距

农民收入水平低或增长缓慢，是城乡经济发展失衡、农村和农业经济发展严重滞后于城市工业和经济发展的重要表现。1978—2011年间我国城乡居民收入变动情况表明，城乡人均收入比最低的年份是1985年，为1.8589∶1，城乡人均收入比最高的年份是2009 年，为 3.3328∶1，1978—2011 年间城乡人均收入比平均值为2.8069∶1。若把城镇居民享有的住房、医疗、教育等各种类型的补助包括进来，而把生产支出等各种额外的责任和负担从农民收入中扣除，这一差距会进一步扩大到5∶1。与显著的城乡收入差距相对应，我国农村人均消费水平较低，仅是城镇的1/5，农村贫困人口较多。

2.农村财政教育投入不均

从财政教育投入分配格局看，农村基础教育长期实行“以县为主”的管理和投入体制。由于一些县财政，特别是中西部地区相当一部分县经济发展水平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，因此普遍产生农村基础教育提供不足的问题，而且由于全国各地区经济发展不平衡，还会造成农村基础教育投资地区之间严重不均。显然，这种状况与我国当前的整体财政分配格局极不适应，损害了基础教育的福利性和公平性。其次，在高等教育与基础教育的投入上，国家本应以基础教育为主，但却偏重于高等教育。农村的贫困加上教育投入不均，使入学的孩子享受基础教育的待遇非常低;环境差，失学现象严重，造成农村人口文化低，培养的人才也向城市流动，城乡之间的文化差距不断扩大。

3.农村医疗卫生事业发展滞后

近年来我国的医疗服务体系虽然有明显改善，但从农村群众的健康需求来说，还有很大差距，主要原因在于医疗卫生资源在城乡之间配置不合理，农村医疗卫生投入严重不足，特别是农村卫生服务比较落后，导致农民缺医少药的局面十分严重以及农民健康水平改善不大甚至下降。卫生部的调查结果显示，80%的卫生资源为占总人口30%的城市居民服务，如高新技术、专业医疗人员和高精端的医疗设备均集中在城市;而占总人口70%的农村群众却只享有不足20%的卫生资源。2000—2003年，农村仅占近2.2万亿元全国卫生总费用额的40.8%;农村人均卫生总费用仅相当于全国平均水平的53.9%，相当于城市平均水平的24.8%。除此之外，每年约有1000万农村人口因病致贫或返贫。实际上，我国高水平、低覆盖的医疗卫生事业的发展路径不仅使农村地区的基础公共医疗保障力度大幅降低，同时也加深了城乡间医疗服务不平等的程度。

4.农村社会保障制度严重缺失

长期以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态，社会保障对于全体国民的普惠性和一致性的重要特征没有体现出来。社会保障制度绝大部分着眼于城镇居民，大多数农民作为弱势群体却无法享受到这些公民的基本权利。城乡社会保障覆盖率之比高达22∶1，充分体现了社会保障城乡的不公平性。在社会保障制度建设方面，城市和农村分成了两个板块:城市已初步建立了比较完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善;而农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障为主体的模式，除了养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，农民缺乏有效的社会安全网，难以应对人生及市场经济的风险因素。

三、统筹中国城乡发展的财政政策选择

1.加大财政支持农业保险的力度

农业保险属于“雪中送炭”的救助性保障，与财政的农业灾害救助等应急性和临时性措施比较，具有更加公平透明、法制规范和高效稳定的特征，这正是各国广泛地利用农业保险这种基础性制度支持、保护农业和确保国家食物供应安全的重要原因。因此，需要调整财政支农支出结构，不仅要改变财政救灾、支农的某些传统方式，而且应该从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中列支一部分，或者从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分来支持政策性农业保险。其次，扩大农业保险补贴资金的来源。应建立来源充足稳定、运转规范和管理透明的农业保险准备基金制度。按照“政策扶持、多方筹集、专项使用、封闭监管”的原则，建立多级次的农业保险准备基金。其中，由中央为主、省级为辅的财政补贴和强制性保费收入组成重点政策性险种的全国性风险准备基金，由各级地方财政补贴与合作保费收入组成一般政策性险种的省级或区域性风险准备基金。所有对农业保险优惠免除的税收也应充入准备基金，并实行专项支出、节余滚存、封闭运转管理。

2.优化投资结构，突出投资重点

财政对农村基础设施的投资目的主要是提高农业的综合生产能力，实现农业的可持续发展。今后要注意加强同国家或跨区域重大基础设施相配套的农村基础设施建设，并将加强农村中小型基础设施建设作为加强财政支农的重点。除加强“六小工程”投入外，应该显著加强以下几个方面的投入:农村中小学危房改造和农村基础教育最基本的基础设施建设，小江小河及小流域综合治理，农村信息基础设施建设，农民培训相关的基础设施建设，农村居住环境和改水改厕，乡镇卫生院和村级卫生站改造，农村公共卫生体系最基本的基础设施，以及加快农产品流通和检验检测方面的基础设施建设等。此外，加强农村中小型基础设施建设，应该统筹考虑城乡发展及其对中小型基础设施需求的变化趋势，注意有弹性地筛选出不同阶段、不同地区增加农村中小型基础设施建设的重点和优先序列。

3.建立多方位的社会救助形式

转变过去的单一衣食生活救助理念，通过援建公共设施、生产扶持、技术援助、法律援助等救助形式，为农民创造发展的条件和环境，提高他们进行自我生产和自我积累的能力。从长期的发展目标看，应树立一种大救助的概念，通过制度创新建立健全多层次、立体化的新型城乡社会救助体系。新型城乡社会救助体系，是在较为完善的社会主义市场经济体制下以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充，与经济社会协调发展相一致的基础牢固、内容全面、政策完善、责任明确、管理规范、统一标准、运转协调、项目落实、网络健全、城乡统筹的覆盖城乡所有困难群体的社会救助体制和运行机制。

4.加大农村职业技能培训的财政投入

首先要提高农民的自我发展能力，增强农民的市场意识，以加大农村人力资源优势，满足不同层次劳动力的就业需求。这就需要在保障农村基础教育财力的同时，加大农民培训教育的财政保障力度。具体来讲，各级财政要在大力发展农村基础教育事业的过程中，将农村劳动力培训经费纳入预算，在初期应当完全由政府免费提供，以确保这些劳动力资源开发工程的顺利有效实施。同时，这种教育支出费用应由国家财政承担，并将这笔资金直接用于农村生产。这不仅可以增大农民接受教育的积极性和动力，还会提高农业生产效率以及农产品质量，为农村经济的发展带来直接收益，而这种现实的收益又将有助于提高农民家庭对教育的支出，进一步将农村人口劣势转化为人力资本优势，从而形成良性循环。其次，财政支持农村教育事业发展的具体形式主要包括建立社会化的培训机制，普遍开展农业生产技能培训，扩大新型农民科技培训工程和科普惠农兴村计划规模，组织实施新农村实用人才培训工程;向农业技术培训、劳动力转移技能培训的培训者或培训机构提供补贴，使农民尽快掌握现代农业技术，并向智能型、技术型农民过渡;加强对农村劳动力教育与培训的后续职业指导，为劳动者提供有效的就业信息咨询服务。

四、结 语

本文通过对以往文献的回顾，系统阐述了我国城乡关系失衡的具体表现，在此基础上，提出了统筹城乡发展的财政政策选择，包括:加大财政支持农业保险的力度;优化投资结构，突出投资重点;建立多方位的社会救助形式;加大农村职业技能培训的财政投入。虽然近年来我国城乡面貌得到了较大改善，但受到财政投入不足等诸多因素的限制，我国城乡发展仍有很多问题亟须解决，比如在市场经济整体框架下，如何利用财政政策促进小城镇的健康发展，以有效推进社会主义新农村建设，都是下一步需要深入研究和探讨的重要课题。

［1］中华人民共和国国家统计局.国际统计年鉴2011［M］.北京:中国统计出版社，2011.

［2］约翰逊.经济发展中的农业、农村、农民问题［M］.林毅夫，译.北京:商务印书馆，2004.

［3］李岳云，陈 勇，孙 林.城乡统筹及其评价方法［J］.农业技术经济，2004(1):24－30.

［4］杨 涛，罗必良.化解“三农”问题的基本逻辑［J］.华南农业大学学报，2006(2):1－7.

［5］梅 迪.统筹城乡发展的财税政策研究［D］.大连:东北财经大学，2006.

［6］姚林香.统筹城乡发展的财政政策研究［M］.北京:经济科学出版社，2007.

［7］陆成林.促进我国城镇化科学发展的财政政策选择［J］.地方财政研究，2012(4):11－17.