浅议城镇化贷款的风险管理

○任 歌 李裕红

（中国建设银行新疆分行 新疆 乌鲁木齐 830002）

城镇化对扩大内需、缓解产能过剩和调和社会矛盾等有着深远的重要的意义。未来五至十年，新型城镇化有望成为促进我国经济发展的重要推手。从十八大至今，“城镇化”成为各家银行关注的核心题材。工行、农行、交行和国开行纷纷制定了支持城镇化发展的信贷政策，建行也积极跟进制定了相应的信贷政策，而各家银行城镇化贷款的重点投向均为城镇基础设施建设、房地产、土地整治和城市改造等领域。

一、银行为城镇化贷款提供资金的风险

各家银行在为城镇化贷款提供资金支持的同时，也为金融创新、业务发展带来巨大挑战和机遇。而在城镇化贷款积极推进的过程中存在的风险也不容忽视，风险点主要有以下几方面。

第一，政府融资平台贷款借机扩张。除正常的贷款之外，保障房、城市基础设施建设、旧城改造等领域均需要政府投入资金，在目前其他融资渠道尚未开放的状态下，通过银行贷款仍将是城镇化贷款最重要的融资渠道，而银行贷款只能通过政府融资平台进行操作。如果地方融资平台过度负债，当地财政实力、城镇化进程和经济发展水平难以承担重负，必将会带来极大的政府偿债风险。

第二，促进了落后产业或是产能过剩行业的迅速扩张。各行针对各地区的不同情况纷纷签订了上百亿的城镇化贷款意向协议书，而新疆喀什和霍尔果斯的城镇化贷款的支持产业中还包括已被列入国家产能过剩的光伏产业。

第三，城镇化贷款往往投资金额较大、建设期较长，若缺乏足够的建设与运营经验将使城镇化贷款难以为继。且城镇化建设项目的资金筹措是城镇化贷款面临的最主要问题。企业自筹资金、银行贷款、理财产品等多类筹资渠道交错，一旦衔接出现问题，必将会引起资金链断裂。

第四，目前，城镇化贷款具有法律环境不完善、市场发育不完善、政府政绩工程较多和承贷主体缺乏决策独立性的典型特点。

第五，警惕地方政府的偿债风险。近年来，地方财政对土地出让收入的依赖性越来越强，伴随未来农村土地征收补偿标准的逐步提高，土地出让价格由于受政策调控难以大幅上涨，地方政府增加土地出让收入的难度越来越难。受制于制度的限制，短期内新型城镇化的多元化融资模式尚难以完全建立并成熟起来，城镇化的推进必然受到一定的资金制约，特别是行政级别较低的地方政府和以地方政府信用为担保的债务，其风险将加大。

第六，重复建设带来的信贷风险。虽然现阶段投资仍是拉动增长的重要动力，但在城镇化运动下，地方政府很可能掀起新一轮投资热潮。大兴土木，大搞基础建设投资自是题中之义，而政府为了扩大城镇建设规模，很可能也会主导工业项目投资，在城镇形成低效产能建设，导致新的产能过剩，从而阻碍中国经济转型。从日前有关发改委40万亿投资规划争议中，即可看到背后隐藏着的政府投资饥渴症。如果城镇化建设以政府做主导，在现有政治体制下，投资化几乎不可避免。这要求中央政府严格规范地方融资平台和金融机构贷款行为，特别要有效约束政策性银行的平台功能，避免在政策性贷款旗号下，将贷款行为变质为政治行为，助推地方投资热潮。长期以来，在地方政府强烈的招商意愿和投资冲动下，我国部分地区存在较为严重的工业园区盲目建设问题。未来推进新型城镇化，工业园区建设可能会一哄而上，再次出现重复建设问题。工业园区重复建设一方面存在园区利用率不高的问题；另一方面，在各种优惠条件的诱惑下，园区企业盲目进入园区，扩大生产线，从而带来严重的产能过剩问题。由此导致相关项目的信贷资金出现较大风险。

第七，政策风险。新型城镇化意在重点解决农民工的市民化问题。然而，在土地财政和政绩攀比的推动下，当前地方政府对房地产开发的热情依然不减，城镇化存在过渡“房地产化”的危险。今年以来房价再次上涨，其中原因复杂，既有需求抑制下的市场反弹需要，更有利益集团借城镇化口号来引导预期，造成市场误读。这样的误解很符合地方政府和开发商利益，政府更是借机抬高地价以获取土地财政收益。城镇化合理的逻辑是重点发展中小城市建设，这样可以分流中心城市人口压力，中心城市住房需求压力将下降。当然，能否分流人口是个问题，但就地方政府而言，城镇化最直观的效果就是新楼林立，因而城镇化正在成为房地产化代名词。由于片面强调农民进城形成对住房的需求，因而市场对城镇化产生住房化的误解。如果大规模支持新城及房地产开发，将面临房地产调控的政策风险，如果支持力度不够又可能错失地方政府财政金融及后续的相关业务机会。

同时，商业银行服务新型城镇化建设还面临着地方政府融资平台的政策限制。当前新型城镇化涉及到的土地整理、住宅、基础设施以及公共设施建设项目，仍然主要以政府主导通过组建投资公司来推进。在当前监管部门对地方融资平台严格清理整顿要求下，部分新型城镇化建设项目贷款主体被列入地方政府融资平台名单，信贷投入将受到限制。另外，当前我国大部分农村集体所有土地仍未完成土地确权，尚不能进行抵押。即使已经完成确权的农村集体所有土地，也面临与现有《物权法》相冲突的境况。在农村产权抵押融资缺乏法律支持的情况下，银行开展农村集体土地相关城镇化业务存在很大的介入障碍和法律政策风险。

第八，还贷主体与借款主体偏离的风险。目前，城镇化贷款中的城市基础设施等公益类的项目中存在自身无法产生经济效益或产生的经济效益无法覆盖的现象，其主要还款来源主要依靠当地政府的财政收入，而借款主体主要为政府赋予其城镇化职能的某些公司，这必将导致还贷主体与借款主体相偏离，不利于贷后管理。

第九，其他风险。目前，我国城镇化贷款的主要还款来源依赖于地方政府的还款能力，而投资扩张下的政府债务扩张以及引发的系统性金融风险保持高压状态，治理地方政府债务已被政府提上日程。在实际工作中，地方政府还款意愿较差，或者历史上曾经因还款意愿原因出现过拖欠债务、地方政府出现的重大人事变动等情况都将对政府的还款能力产生影响。

二、城镇化贷款下风险管理的对策

商业银行在认识到国家城镇化发展给其带来的发展机遇的同时，应坚持发展与管理并重，夯实基础化管理。

第一，要严把项目和客户准入关，除对借款人的资金实力、申报材料的真实性、合法合规性等进行调查外，还应对项目所属区域是否列入城镇化发展规划，项目建设内容与地方政府有关部门批准的建设内容是否一致、项目是否按规定履行了关于城镇化建设项目的管理程序，取得相关批准（审批、核准、备案）文件、政府有权部门是否出具相关文件，明确建设项目所获得土地出让收入中的财政资金返还部分优先用于归还我行贷款。项目涉及拆迁安置的，应提供有关政府（部门）认可的拆迁方案（包括拆迁范围、拆迁补偿标准、安置费用测算依据、安置措施等内容）；贷款发放前应提供项目拆迁建筑面积90%（含）以上的业主同意拆迁改造的书面证明材料。需建造安置房的，应审查项目土地性质，是否取得土地指标；借款人自建安置房项目的，还应审查借款人是否具备房地产开发资质（委托代建的需提供委托代建协议）。借款人的经营状况、管理水平和营运能力以及对还款来源进行调查分析。优化贷款投向，积极支持所在地区或县年度财政实力较强，实收资本符合底线、偿债能力较强、资质高、运营经验丰富的优质客户，对符合国家规划、土地和环保政策，拥有合法、合规的立项和土地手续、资本金比例高，拥有明确还款来源、贷款投向符合国家相关产业政策的项目优先给予支持，从源头上选择优质客户和项目。

第二，狠抓贷中环节。确保每笔贷款均能按照信贷审批决策条件发放贷款，项目资本金足额或与贷款同比例到位。并严控信贷资金使用关，严格按照银监会的固定资产管理办法严控贷款支用，做到专款专用夯实贷款的第一还款来源。

第三，加强贷后管理，完善监督机制。全程做好信贷资金流向的监测，确保还款资金及时回笼至借款人开立的专户。并在贷款或利息到期前，从细节入手，将还款方案层层分解，落实至人，确保还贷或还息资金的及时到位。

第四，夯实第二还款来源。商业银行应通过加强对抵质押权的变更、押品权证保管、押品监控、押品价值重新评估、押品的返回与处置管理。对于发现押品出现风险隐患的，按照银行押品管理规定执行，及时进行风险预警管理。并根据抵押（出质）人和押品状况，确定是否需要办理公证。对需要办理公证的，经办机构应与抵押（出质）人共同办理公证手续。与抵押（出质）人签订抵质押合同后的15个工作日内，应按照法律法规的规定到登记部门办理押品登记手续，并及时从登记部门领取他项权利证书或其他登记证明。经办机构应加强对保证人的贷后管理，如发现保证人出现代偿能力下降及可能影响银行贷款代偿的其他重大不利因素时，应采取追加其他抵质押担保、变更担保人等措施建立有效的押品和担保的监督检查机制的方式，有效防止押品变动或保证人代偿能力的下降。

第五，商业银行还应对所在区域政府基于制度框架、经济、财务管理、预算绩效和灵活性、流动性、债务负担等风险维度进行客户评价的基础上，对地方政府的还本付息能力和偿还意愿进行综合评价，给予其相应的贷款额度，并在合理的额度内给予城镇化贷款的信贷支持，切实有效防范地方政府因地方债务和投资扩张引起的政府债务扩张现象的产生。

第六，应将城镇化贷款实行封闭管理，商业银行在贷款发放前，应与借款人签订《城镇化建设贷款项目封闭管理合作协议》作为城镇化建设贷款主合同的补充；并新开立资金监管专户，将项目资本金、其他自筹资金、项目土地出让收入中的财政资金返还部分、项目资产租售收入、税收返还收入、财政补贴收入、政府偿债基金、综合经营收入和其他合法收入等资金归集到专户管理。未经银行同意，借款人不得在其他银行开立任何涉及本项目资金的存款账户。经办机构客户经理应对城镇化建设贷款资金的使用实行监控，逐笔对贷款资金进行支用审核，密切关注资金流向，确保专款专用，用款进度与项目实际进度匹配。