新形势下完善华侨回国投资法律制度的思考

史晓丽

(中国政法大学国际法学院 北京100088)

在我国境内，华侨投资者是众多投资者中的特殊群体。早在新中国成立之初，广大华侨就积极回国投资，支持新中国的各项经济建设。1978年我国实行改革开放政策后，华侨回国投资的热情更是达到了前所未有的程度，并且极大地带动了众多持观望态度的外国投资者来华投资。到了21 世纪，改革开放后出国定居的新一代华侨更是成为回国投资的重要力量。可以说，华侨回国投资为我国国民经济发展做出了重大贡献。为了鼓励华侨积极回国投资，我国先后颁布了一系列法律法规，对鼓励和保护华侨回国投资问题作出了专门规定。然而，随着某些客观条件的变化，华侨回国投资的优惠待遇相对下降，并在一定程度上妨碍了华侨回国投资的积极性。目前，我国极少有学术成果从法律视角对华侨回国投资问题尤其是新形势下的华侨回国投资问题进行研究。为了填补这一不足，本文将对华侨回国投资法律制度的历史发展、现状及在新形势下存在的问题进行分析，并提出完善我国华侨回国投资法律制度的具体建议。

一 我国对华侨回国投资实行特殊管理的法律基础

在我国，华侨投资者及其投资具有特殊性质，这一特性奠定了我国对华侨回国投资实行特殊管理机制的法律基础。

《国务院关于鼓励华侨和香港、澳门同胞投资的规定》对“华侨投资者”和“华侨投资”没有给予直接定义。但是，该规定第七条和第十七条分别为:“华侨、港澳投资者在境内的投资、购置的资产、工业产权、投资所得利润和其他合法权益受国家法律保护，并可以依法转让和继承。”“华侨、港澳投资者在境内投资可以委托境内的亲友为其代理人。”这些规定表明，华侨投资者是指具有华侨身份的自然人，华侨投资则是指华侨以其本人名义进行的投资，华侨在住在国或第三国设立的法律实体不属于华侨投资者，这些法律实体在中国的投资也不属于华侨投资。

那么，哪些群体属于法律意义上的华侨?概括而言，我国对华侨身份的界定标准经历了从宽松到严格的发展过程。建国初期，我国将华侨界定为“侨居在国外的中国公民”，并列明了可以取得华侨身份的若干情形［1］。改革开放后，为了适应新时期侨务工作的需要，我国将华侨的定义修改为“定居外国的中国公民”［2］，并将“定居”解释为“已取得所在国的居留权，或虽未取得所在国的居留权而事实上已在当地居住谋生。”［3］1990年9月7日通过的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》又将部门规章中的上述定义上升到法律层面。为使“定居”标准更加具体化，国务院侨办在2005年11月发布了一项解释，对“定居”提出了居留时间要求①国务院侨办在2005年11月8日发布的《关于对华侨定义中“定居”的解释(试行)》规定:“一、定居是指中国公民已取得住在国长期或者永久居留权。二、中国公民虽未取得住在国长期或者永久居留权，但已取得住在国连续5年(含5年)以上合法居留资格，并在国外居住，视同定居。三、有下列情形之一者，不被视为定居:1.出国留学生(包括公派和自费)在外学习期间;2.因公出国人员(包括劳务人员)在外工作期间。”。然而，随着越来越多的中国公民在取得住在国永久居留权或合法居留资格后回国工作和生活，国务院侨办在2009年4月24日重新发布《关于界定华侨、外籍华人、归侨侨眷身份的规定》，对“定居”的认定更加强调与住在国的实际联系，提出了连续居住和累计居留时间要求。根据该规定，我国认定华侨身份的标准是:第一，具有中国公民身份。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”第二，定居在国外(不含香港、澳门和台湾)。定居是指中国公民已取得住在国长期或者永久居留权，并已在住在国连续居留两年，两年内累计居留不少于18 个月。中国公民虽未取得住在国长期或者永久居留权，但已取得住在国连续5年以上(含5年)合法居留资格，并且5年内在住在国累计居留不少于30 个月，也视为华侨。中国公民出国留学(包括公派和自费)在外学习期间，或因公务出国(包括外派劳务人员)在外工作期间，均不视为华侨。

由于华侨是中国公民而不是外国公民，故华侨投资者及其投资在法律上仍然属于中国投资者和中国投资，而不是外国投资者和外国投资，华侨投资企业也不是外国投资企业。然而，华侨是一个具有二重角色的群体［4］，他们定居在外国，我国政府无法对其实行全方位的有效管理，而且其回国投资资本来自中国境外，获得的投资利润也需要汇到中国境外，因此，我国对于华侨投资者及其投资只能采取介于中国境内投资者及其投资与外国投资者及其投资之间的特殊管理方式，而不能采取与外国投资者及其投资或者与中国境内投资者及其投资完全相同的管理方式。事实上，我国一直本着这一原则对华侨回国投资实行特殊管理。

二 华侨回国投资政策法律体系的发展

总体而言，我国的侨务制度经历了逐步法制化的过程［5］，华侨回国投资制度也不例外，而且随着我国不同时期政治经济形势的变化呈现出不同特点。

新中国成立初期，由于投资环境尚未成熟，我国主要采取便利侨汇、暂不鼓励华侨回国投资的政策［6］。1951年到1953年初，吸引华侨回国投资的条件相对成熟，我国开始鼓励广大华侨回国投资②1951年9月，政务院批准组建“华侨回国投资辅导委员会”，负责对华侨回国考察和投资给予积极协助与辅导。一些地方政府也设立了类似机构。1952年初，为了应对东南亚国家的排华做法，中央政府将鼓励华侨自愿、稳步和逐渐地将其财产转回国内作为侨务政策的中心工作之一。。在各项鼓励政策的推动下，这一时期的华侨回国投资额十分可观，投资形式也以私营或公私合营为主。但是，随着党的过渡时期总路线在1952年底的提出，生产资料所有制的社会主义改造政策对华侨回国投资产生了消极影响。1953年到1957年间，国营华侨投资公司成为华侨回国投资的主流方式，多种经营方式被迫改造，华侨投资者的合法权益遭受侵害①1953年11月，中央侨务委员会提出了华侨回国投资应遵循社会主义工业化道路、国家资本主义企业是华侨回国投资最佳经营方式的方针。1955年2月23日，国务院发布《关于贯彻保护侨汇政策的命令》，将国家投资公司作为鼓励华侨回国投资的重点方式。1955年8月，全国人大常委会通过《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》，鼓励华侨回国在农业领域进行投资。1956年底社会主义改造基本完成后，华侨回国投资主要集中于国营华侨投资公司。1957年8月，国务院发布《华侨投资于国营华侨投资公司的优待办法》。。到了60年代中期，受极左思想的影响，“阶级斗争为纲”成为基本路线，华侨回国投资政策被全面否定，华侨成为专政对象，甚至被没收财产。到了1970年，中央和地方侨务主管部门以及广东省和福建省的华侨投资公司相继被撤销，华侨集资开办的企业和农林牧场被变相没收②1969年，中央华侨事务委员会和地方侨务主管部门被相继撤销，侨务工作由外交部代管。1970年5月，国务院批转中国人民银行《关于撤销华侨投资公司的报告》，撤销了在广东省和福建省成立的华侨投资公司，并变相没收了华侨集资开办的企业和农林牧场。。这一时期，尽管中央政府也制定了一些对华侨相对有利的政策③如国务院批转财政部《关于华侨投资公司申请汇出到期本、息问题的请示报告》等。，但并未从根本上纠正错误路线。

文革结束后，各方面工作进入法制轨道，我国开始制定一系列吸引华侨回国投资的法律法规。1985年5月9日，国务院发布了《关于华侨投资优惠的暂行规定》，第一次对华侨回国投资的出资方式、投资形式、优惠待遇等做出全面规定。在总结经验的基础上，国务院又于1990年8月19日发布了《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》(以下简称《鼓励规定》)。四川、吉林、河南、山西等地方政府也先后发布了适用于本地区的涉侨投资规定。2002年，国务院侨办还发布了《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》，对协调处理机构、涉侨经济案件的受理、处理和结案等作出了规定。至此，我国建立起了以《鼓励规定》、 《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》和地方涉侨投资法规为特殊法，以外商投资法律和其他法律为一般法的华侨回国投资法律体系。

三 华侨回国投资待遇的现状及在新形势下面临的问题

投资者及其投资享受的待遇是投资者最为关心的问题，华侨回国投资也不例外。

(一)华侨回国投资待遇的现状

根据现行法律法规的规定，我国给予华侨投资者及其投资的待遇如下:

第一，对华侨投资者、香港投资者、澳门投资者、台湾投资者及其投资分别给予不同待遇。由于华侨和港澳台同胞均属于不在大陆定居的中国公民，我国对这些特殊中国公民的投资问题均采取特殊管理方式。在内地分别与香港和澳门于2003年签署《关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称“CEPA”)前，内地对华侨和港澳同胞投资均适用《鼓励规定》，即对华侨和港澳同胞投资给予相同待遇。对于台湾同胞，则适用1994年发布的《台湾同胞投资保护法》及其实施细则。在CEPA签署后，内地对港澳同胞的投资在执行《鼓励规定》这一特别法的同时，还要执行CEPA 的相关规定④2011年修订的《外商投资产业指导目录》注释1 明确规定，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其补充协议、我国与有关国家签订的自由贸易区协议另有规定的，从其规定。，从而使华侨与港澳同胞在投资待遇上出现了差异。

第二，特别法对华侨回国投资有规定的，适用特别法的规定;未做规定的，参照适用与外商投资有关的法律或其他涉外法律。《鼓励规定》第五条指出:“华侨、港澳投资者在境内投资举办拥有全部资本的企业、合资经营企业和合作经营企业(以下统称华侨、港澳同胞投资企业)，除适用本规定外，参照执行国家有关涉外经济法律、法规的规定，享受相应的外商投资企业待遇。华侨、港澳投资者在境内进行其他形式的投资，以及在境内没有设立营业机构而有来源于境内的股息、利息、租金、特许权使用费和其他所得，除适用本规定外，也可以参照执行国家有关涉外经济法律、法规的规定。”上述规定意味着，虽然华侨投资不属于外国投资者的投资，但是，我国将其视为具有涉外性质的投资加以管理。

(二)华侨回国投资待遇在新形势下面临的问题

在《鼓励规定》发布之时，这一特别法中的一些规定的确给华侨投资者带来了外国投资者所无法获得的优惠待遇。这些优惠待遇主要体现在以下方面: (1)允许华侨回国投资的范围比较广泛。华侨可以在工业、农业、服务业和其他符合社会和经济发展方向的行业投资，尤其鼓励华侨从事土地开发经营。 (2)允许华侨以多种方式回国投资，包括举办华侨投资者拥有全部资本的企业、合资经营企业、合作经营企业;开展补偿贸易、来料加工装配、合作生产;购买企业的股票和债券;购置房产;依法取得土地使用权，开发经营;法律、法规允许的其他投资形式。而外国投资者只能通过设立中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业在中国进行投资。 (3)华侨投资企业的审批时限为45 天，四川等地又将该期限缩短到15 天。而中外合资经营企业和外资企业的审批时限分别为3 个月和90 天。(4)华侨投资者回国投资可以委托国内亲友为其代理人，外商投资法律则未做出类似规定。在《鼓励规定》发布后，国务院侨办还在2002年发布了《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》，要求侨务主管部门在涉侨经济案件中发挥协调职能，而外商投资法律没有类似规定。

但是，在《鼓励规定》于1990年发布实施之后，我国的投资环境尤其是政策法律环境发生了一系列变化或者将要发生某些变化。这些变化主要体现在如下方面:

第一，外商投资法律的修改与制定使得特别法赋予华侨回国投资的一些优惠待遇逐渐失去优势。例如，1995年6月20日发布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》对外国投资者、华侨、港澳台同胞在大陆的投资领域作出统一规定①该法第十五条明确规定:“华侨和香港、澳门、台湾地区的投资者举办的投资项目，参照本规定执行。”，这意味着，华侨与外国投资者在投资领域上执行相同标准。

第二，内地在2003年先后与香港和澳门签署《关于建立更紧密经贸关系的安排》，香港和澳门同胞可以获得更加优惠的投资待遇。根据CEPA 的规定，内地对香港和澳门服务提供者在世界贸易组织(以下简称“WTO”)承诺的基础上进一步开放部分服务领域或者放宽市场准入条件，华侨投资者及其投资则无法享受CEPA 中的待遇，从而使得华侨回国投资的待遇低于港澳同胞，不再与之持平。

第三，大陆与台湾在2010年至2013年间签署了《海峡两岸经济合作框架协议》、 《海峡两岸投资保护和促进协议》和《海峡两岸服务贸易协定》(以下统称“ECFA”)，大陆在WTO 承诺的基础上进一步开放某些服务领域和放宽市场准入条件，台湾同胞的投资待遇在原有基础上得到进一步提升，华侨与台湾同胞在投资待遇上的差距进一步拉大。

第四，相关法律的修改与制定使得华侨回国投资的待遇相对下降。例如，同样适用于华侨投资企业的《外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则规定了许多方面的税收优惠，企业的实际税负平均为15%左右［7］。但在2008年《企业所得税法》颁布后，凡在中国境内的企业，所得税税率均为25%，国家不再按企业性质而是按投资产业和项目给予税收优惠，华侨投资企业的所得税纳税负担相对加重。此外，同样适用于华侨投资者的2003年《外国投资者并购境内企业暂行规定》对并购境内企业作出了很多限制，从而限制了华侨在中国境内的并购安排。

第五，我国在与美国进行的双边投资协定谈判中已经同意以给予准入前的国民待遇和提交市场准入负面清单作为谈判基础。一旦采用负面清单方式对外作出市场准入承诺成为常态，将意味着中国的投资市场对外国投资者作出进一步开放，华侨投资者将因其中国公民身份无法享受双边投资协定中的市场准入待遇，从而在回国投资待遇上处于劣势。

上述投资环境的变化导致华侨回国投资的待遇相对下降，从而影响了华侨回国投资的积极性。对此，有些华侨提出，应该给予华侨投资企业以国民待遇②在2012年召开的浙江省“两会”上，浙江省政协委员、西班牙华人企业联合会主席刘光新提出，政府应该积极引导和帮助侨资企业变更为中资企业，使其同样享有“国民待遇”。致公党中央副主席王钦敏也指出，不能享受国民待遇是华侨华人回国创业的最大阻碍。。那么，在上述新形势下，我国应该如何对待华侨回国投资问题?

四 新形势下华侨回国投资法律制度的完善

笔者认为，在新形势下，我国迫切需要重新审视华侨回国投资问题，并对相关法律制度予以完善。

(一)完善华侨回国投资法律制度的必要性和基本原则

在《鼓励规定》实施后的20 多年时间里，我国先后制定、修改和废除了一系列相关法律法规，导致《鼓励规定》中的许多内容不合时宜，与新的法律规定不相匹配。因此，有必要对华侨回国投资制度进行完善，使其与新法保持一致。目前，四川省已经对其华侨投资条例进行修改，其他省市则正在修改过程中。更为重要的是，CEPA 和ECFA的实施已经直接导致华侨回国投资待遇的下降，采用负面清单的中美双边投资协定一旦签署和生效，也将导致华侨投资待遇的相对下降。因此，为进一步调动华侨回国投资的积极性，有必要通过立法手段提高华侨回国投资的待遇。

笔者认为，在新形势下完善华侨回国投资法律制度应该坚持如下原则:

其一，与港澳同胞投资问题分开立法原则。由于CEPA 已经赋予港澳同胞更多的投资优惠，对华侨和港澳同胞投资问题仍然适用同一法律不再切合实际。笔者建议修改《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，将其更名为《中华人民共和国华侨权益保护法》，对华侨、归侨及侨眷在各方面的权益保护作出全面规定，华侨回国投资是其中的重要内容。

其二，放开市场准入原则。由于华侨分散在世界各地，不可能与大陆签署类似CEPA 和ECFA 的协议，故只能通过我国的国内立法提高华侨回国投资的待遇。笔者建议，我国应该在《外商投资产业指导目录》的基础上参照CEPA 的市场准入待遇对华侨投资的市场准入问题作出规定。

其三，以国民待遇为主的原则。华侨投资规则应该在市场准入、出资方式、资本的汇入和汇出、利润的汇出、再投资、税收、出入境等涉外环节做出特别规定，其他方面则应适用与中国境内投资者及其投资相同的法律规定，也就是尽可能多地给予华侨回国投资与境内投资者及其投资相同的待遇。

(二)立法内容的完善

笔者认为，在构建《中华人民共和国华侨权益保护法》 (以下简称《华侨权益保护法》)中的投资规则时，应该特别注意如下方面的问题:

1.对“华侨投资者”和“华侨回国投资”的概念予以明确规定

“华侨投资者”和“华侨回国投资”的界定直接决定着法律的适用范围。《鼓励规定》没有对这些术语给予直接定义，从而导致地方立法上的不一致。从投资实践看，华侨可以通过两种途径回国投资:第一，以自然人身份回国投资。第二，通过其在住在国或第三国设立的法律实体在中国境内进行投资。目前，有些地方法规仅将通过第一种途径进行的投资视为华侨投资①1991年发布的《云南省鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》第二条规定:“华侨、港澳投资者在云南投资均适用本规定。”。但是，有些地方法规将通过第二种途径进行的投资也视为华侨投资②2002年修订的《福建省保护华侨投资权益若干规定》第二条规定:“本规定所称华侨投资是指华侨以其个人或其公司、企业及其他经济组织的名义在本省的投资。华侨投资者用投资中国境内获得的收益在本省投资的，视为华侨投资。”2011年《四川省华侨投资权益保护条例》和2002年《江苏省关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的若干规定》也有类似规定。。笔者认为，后一做法是值得商榷的。理由如下:

第一，虽然《鼓励规定》对“华侨投资者”没有给予直接定义，但从该法第七条和第十七条的规定可以看出，华侨投资者指的是具有华侨身份的自然人，华侨投资则指的是华侨本人进行的投资。

第二，华侨在住在国或第三国设立的法律实体通常属于外国法人或外国法律实体，如果对华侨通过这些机构在中国进行的投资给予华侨投资优惠待遇，将导致对该外国境内其他法律实体的歧视，从而有可能违反中国与该外国签署的双边投资协定或者区域贸易协定投资规则 (以下统称“投资协定”)中的公平和公正待遇条款。同时，该做法还有可能导致对其他国家来华投资的歧视，从而违反中国与其他国家所签投资协定中的最惠国待遇条款。此外，WTO 《服务贸易总协定》 (GATS)也将最惠国待遇作为强制性义务，作为WTO 成员的中国必须在承诺开放的服务领域给予其他成员的服务提供者及其服务以最惠国待遇。

第三，尽管有少量投资协定将中国国民拥有或控制的外国企业视为中国企业或中国投资者③例如，《中国与秘鲁自由贸易协定》第一百二十六条规定:“投资者是指:(一)在中华人民共和国方面，在另一缔约方境内投资的:1.依据中华人民共和国法律拥有中国国籍的自然人;2.依据中华人民共和国法律设立，其住所在中华人民共和国境内的经济组织;或者3.非依中华人民共和国法律设立，但被本款第1 目定义的自然人或者本款第2 目中定义的经济组织实际控制的法律实体。”，但是，给予华侨拥有或控股的外国企业以华侨投资者的特殊待遇有可能违反其他投资协定中的最惠国待遇条款。而且，对于何为“控制”，投资协定极少作出规定，我国法律也没有作出统一规定。事实上，华侨在外国企业的控制权经常发生变化，如果仅以来华投资时华侨具有控制权为标准，很容易产生规避法律的现象，从而使得给予华侨投资者的优惠被不适当地扩大适用。

因此，笔者认为，只有通过第一种途径回国进行的投资才属于华侨投资。华侨投资者应该界定为华侨本人，而不应包括华侨在住在国或第三国设立的法律实体。这一内涵的华侨投资者在中国境内进行的投资才能视为华侨回国投资，才能享受华侨投资的特别待遇。

2.放宽华侨投资的市场准入待遇

在CEPA 签署前，华侨和港澳同胞享受相同的投资市场准入待遇。但CEPA 签署后，内地在法律、人员提供与安排、建筑、会展、视听、分销、保险、银行、证券、医院、旅游、运输、专业技术人员资格考试、个体工商户等服务领域向港澳投资者进一步开放。本文认为，为了提高华侨的投资待遇，我国应该在《外商投资产业指导目录》的基础上，参照CEPA 给予港澳同胞的市场准入条件制定适用于华侨的投资市场开放清单和开放条件。

3.明确华侨回国投资的方式

从投资者的权利角度，可以将国际投资分为直接投资和间接投资。直接投资通常是指投资者对其投资拥有发言权或决策权的投资，不具备这一特征的投资则属于间接投资。外国投资者在中国设立中外合资企业、中外合作企业以及外资企业就是典型的直接投资方式。笔者认为， 《华侨权益保护法》应该对是否允许华侨回国进行直接投资和间接投资以及许可的直接投资和间接投资形式作出规定。

4.明确华侨回国投资的出资方式和出资期限

投资的出资方式通常包括现金、实物和知识产权。由于华侨定居国外，其出资往往涉及投资外汇的汇入、投资实物的进口、知识产权的认定等，《华侨权益保护法》可以参照外商投资法律对这些问题作出明确规定，同时还应规定出资期限。

5.对华侨投资继续实行特殊审批与管理机制

目前，我国对华侨投资的审批比照外商投资，但审批时间短于外商投资。笔者认为，《华侨权益保护法》应该根据华侨投资的形式规定审批机构和审批程序，有些情况下可以参照外商投资审批程序，有些情况下则应参照内资企业的审批程序。

6.明确规定投资代理制度

现有法律允许华侨回国投资时委托境内亲友为其代理人，代理人应当持有具有法律效力的委托书，但没有规定代理人可以代理的事项范围。笔者认为，《华侨权益保护法》应该明确规定代理人的资格、可以代理的事项范围、责任等。但是，代理人不得作为名义上的出资人，因为这种做法很容易产生规避法律的现象。

7.明确规定对华侨投资的国有化问题

我国与外国签署的投资协定对国有化的条件和程序作出了详细规定，但国内立法仅有原则性规定。笔者建议，《华侨权益保护法》应该参照投资协定的规定对国有化的实体条件和程序条件作出具体规定，尤其是应该明确补偿款的汇出问题。

8.明确规定华侨投资争议的解决问题

国务院侨办在2002年发布的《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》要求各级侨务主管部门在涉侨经济案件中发挥协调作用，同时还建立了涉侨经济案件处理情况的通报制度，成立了为侨资企业服务的法律顾问团。笔者认为，《华侨权益保护法》应该明确规定，华侨与中国境内投资者之间的投资争议解决参照有关外商投资争议解决的规定，因为当华侨败诉时，往往涉及在华侨定居国执行仲裁裁决或法院判决的问题。对于侨务主管部门的协调职能，应慎重对待，否则有可能会出现干预仲裁或司法的情况。我国可以建立针对华侨投资者的政策法律咨询机制，通过律师或相关部门的咨询，帮助华侨解决回国投资中遇到的问题。

9.明确规定华侨投资者的人身权利和财产权利保护问题

华侨投资者的待遇不仅包括对其财产权利的保护，也包括对其人身权利的保护。《华侨权益保护法》应该明确规定华侨的各项财产权利和人身权利，包括继承权、出入境权利等。值得注意的是，一些地方法规对华侨的外籍子女在中国就学等方面给予优惠待遇，这一做法是值得商榷的，因为华侨的外籍子女属于外国人，如果给予优惠待遇，将在不同外国人之间造成歧视，有违投资协定中的公平和公正原则。

10.对给予国民待遇和参照外商投资法律的事项作出具体规定

除了特殊事项之外，《华侨权益保护法》应该明确规定华侨投资者享有国民待遇的具体事项以及参照外商投资法律的具体事项，以确保华侨回国投资有法可依。

11.明确规定罚则条款

现行法律未对主管机关和华侨投资者规定罚则条款，从而消弱了法律的执行力。《华侨权益保护法》应该对罚则条款作出明确规定。

12.允许设立华侨投资者协会

现行法律允许在华侨投资企业集中的地区设立华侨投资者协会，《华侨权益保护法》应该继续保留这一机制。

总之，建国以来，我国对华侨回国投资一直侧重按外商投资进行管理，但是，随着CEPA 和ECFA 的实施以及相关法律的修改与制定，华侨回国投资的待遇相对下降，而吸引华侨尤其是新华侨回国投资和创业，对于我国的现代化建设具有十分重要的意义①国务院侨办印发的《关于在全国侨办系统实施“海外人才为国服务计划”的通知》决定，自2005年起将会同地方侨办在全国范围内实施“海外人才为国服务计划”，以吸引海外华侨华人人才为中国服务。从2008年起，中国开始实施“千人计划”项目，吸引海外优秀人才回国创业。。因此，适当调整我国的华侨投资政策，完善华侨回国投资法律制度，提高华侨投资者及其投资的待遇势在必行。

【注 释】

［1］参见中央华侨事务委员会在1957年12月4日发布的《关于华侨、侨眷、归侨、归国华侨学生身份的解释》。

［2］参见国务院侨务办公室于1984年6月23日发布的《关于华侨、归侨、华侨学生、归侨学生、侨眷等身份解释(试行)》。

［3］参见《国务院侨务办公室印发〈关于华侨、归侨、华侨学生、归侨学生、侨眷等身份解释(试行)〉的通知》。

［4］蔡苏龙: 《华侨、华人的概念与定义:话语的变迁》， 《长沙电力学院学报》 (社会科学版)第17 卷第1 期。

［5］叶氢:《从华侨华人结构变迁看中国对外侨务政策变化》，《政法学刊》第29 卷第4 期。

［6］高远戎、张树新:《二十世纪五六十年代国家鼓励华侨回国投资的政策》，《中共党史资料》2008年第4 期。

［7］金人庆: 《关于〈中华人民共和国企业所得税法(草案)〉的说明》，2007年3月8日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作报告。